II OSK 1165/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 764/20 w sprawie ze skargi G. K. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XIX/604/20 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. K. na rzecz Gminy Miasta Szczecin kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Zaskarżonym wyrokiem z 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 764/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę G. K.(dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta S. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] w S. W motywach orzeczenia Sąd I instancji odnosząc się do zaniechania sporządzenia uzasadnienia uchwały stwierdził, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, ponieważ obszerne uzasadnienie projektu uchwały wraz z samym projektem zostało opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej i skarżący miał możliwość zapoznania się z nim, przy czym treść skargi wskazuje, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu jest stronie znana. W treści uzasadnienia jednoznacznie wskazano, że powodem odmowy lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej jest niespełnienie wymogu określonego w art. 5 ust. 3 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r., poz. 219; dalej: specustawa mieszkaniowa). Zachodzi bowiem sprzeczność planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. podjętego uchwałą Rady Miasta S. z [...] marca 2012 r. nr [...], polegająca na tym, iż działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] usytuowana jest na terenie, który został jednoznacznie określony na rysunku Studium jako teren usług sportu i rekreacji z dużą ilością terenów zieleni. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi nadto przesłanka określona w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, wedle której warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. Okoliczność, że blisko 100 lat temu, na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się cegielnia, a następnie wyrobisko jako pozostałość po prowadzonej tam działalności nie oznacza, że ww. przepis może być zastosowany. W uzasadnieniu uchwały szczegółowo opisano przeznaczenie tego terenu w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego i jednoznacznie z opisu tego wynika, że co najmniej od 1994 r. był to teren w Ekologicznym Systemie Zieleni Miejskiej, na którym przewidziano m.in. wprowadzenie i zagospodarowane ciągów pieszych w powiązaniu z systemem zieleni osiedlowej oraz połączenie istniejących zespołów zadrzewień w ciąg osiedlowej zieleni parkowej. Co więcej dawno temu teren ten pokrył się roślinnością i faktycznie stał się terenem zielonym. Aktualnie zaś został przeznaczony na teren zieleni, urządzeń sportowych i rekreacji. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez niewzięcie przez Radę Gminy pod uwagę wyników oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Podkreślając uznaniowy charakter tego aktu, Sąd wyjaśnił, że gmina wskazała, iż ma możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych także na innych terenach, zaś na tym konkretnym przewiduje utworzenie zorganizowanych terenów zieleni wypoczynku biernego i czynnego, które niewątpliwie mają na celu poprawę zdrowia, komfortu życia mieszkańców. Gmina dołożyła zatem należytej staranności w ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Sąd zwrócił także uwagę, że organ wykonał obowiązek wynikający z art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej i uzyskał opinię Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego o braku uwag względem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz (negatywną) opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Zgodnie także z art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej sporządzone zostało opracowanie ekofizjograficzne oraz stanowisko Biura Planowania Przestrzennego Miasta i Komisji ds. Budownictwa i Mieszkalnictwa Rady Miasta S.. Z uzasadnienia projektu uchwały wynika jednak, iż nie były one podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji. Podstawę tę stanowiła sprzeczność ze Studium. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżając orzeczenie w całości, podniósł zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) oraz art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 poz. 713 ze zm.; dalej: usg) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi skarżącego i jej oddaleniu w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności; b) art. 147 § 1 Ppsa oraz 141 § 4 Ppsa w zw. z art. art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 usg oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na: - braku wystarczającego odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów stawianych przez skarżącego, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej na żądanie strony postępowania, zwłaszcza w zakresie zarzutu dotyczącego lakoniczności i braku wyczerpującego uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały, na skutek czego inwestor został pozbawiony możliwości poznania faktycznych powodów negatywnego rozstrzygnięcia, co czyni sądową kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej iluzoryczną, - kreowaniu przez Sąd I instancji post factum argumentacji uzasadniającej podjęcie przez organ zaskarżonej uchwały, podczas gdy sama uchwała w ogóle nie zawiera uzasadnienia, a z uzasadnienia do jej projektu w żaden sposób nie wynika, żeby organ doszedł do wniosków, na które wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia; c) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 5 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym uchwały Rady Miasta S. podjętej na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że teren przeznaczony pod planowaną inwestycję nie spełnia przesłanki z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, pozostając zarazem sprzecznym ze Studium, co stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, podczas gdy z dokumentów przedstawionych przez Inwestora wynika jednoznacznie, że na terenie objętym inwestycją znajdowała się kiedyś cegielnia, co potwierdza, iż przedmiotowy teren w przeszłości był wykorzystywany jako teren produkcyjny, w związku z czym zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej nie dotyczy go warunek niesprzeczności ze Studium; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 usg oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uzasadnienie do projektu uchwały jest wystarczającym wyjaśnieniem motywów, którymi kierowała się Rada Miasta S. podejmując uchwałę odmowną, podczas gdy z ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych bezsprzecznie wynika, że uzasadnienia do projektu uchwały nie można traktować jako substytutu uzasadnienia samej uchwały, zaś możliwość zapoznania się z projektem uchwały przez każdego zainteresowanego nie zwalnia organu z obowiązku uzasadnienia samej uchwały; b) art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że teren objęty wnioskiem Inwestora nie jest terenem poprodukcyjnym, o którym mowa w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, podczas gdy przedmiotowy teren był w przeszłości wykorzystywany jako teren produkcyjny, wobec czego winien zostać objęty dyspozycją tego przepisu; c) art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotową inwestycję można zrealizować jedynie pod warunkiem niesprzeczności ze Studium, podczas gdy warunek niesprzeczności ze Studium nie dotyczy terenu objętego inwestycją, ponieważ w przeszłości był on wykorzystywany jako teren produkcyjny zgodnie z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, a obecnie funkcja ta nie jest realizowana; d) art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie przesłanki "wykorzystywania w przeszłości" polegającą na bezpodstawnym ograniczaniu zakresu normowania tego przepisu pozaustawowymi okolicznościami takimi jak: - wprowadzenie ustawodawstwa polskiego w S., które zdaniem Sądu I instancji pozbawia przedmiotowy teren przymiotu terenu poprodukcyjnego, podczas gdy zmiana ustawodawstwa nie powinna mieć znaczenia dla istniejącego wcześniej charakteru terenu, - następczego przeznaczenia terenu w dokumentach planistycznych pod usługi sportu i rekreacji z dużą ilością terenów zieleni, podczas gdy funkcje te nigdy nie zostały na tym terenie faktycznie zrealizowane, - później zaistniałych uwarunkowań faktycznych tj. pokrycia się terenu roślinnością, podczas gdy samoistnego pojawienia się dzikiej roślinności nie można uznać za przesłankę pozwalającą na sklasyfikowanie danego terenu jako terenu zieleni, a zwłaszcza terenu zieleni urządzonej, - formalnym objęciem przedmiotowego terenu Ekologicznym System Zieleni Miejskiej, co nie powinno mieć znaczenia dla oceny charakteru wykorzystywania tego terenu w przeszłości; co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie miała miejsce zmiana charakteru wykorzystywania terenu, w związku z czym nie zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, podczas gdy po ustaniu realizowania funkcji produkcyjnej przedmiotowy teren w rzeczywistości nigdy nie był wykorzystywany w żaden inny sposób; e) art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zawężającej interpretacji pojęcia "wykorzystywane w przeszłości", której przyjęcie stanowiłoby zbyt daleko idące ograniczenie w ocenie charakteru danego terenu jako terenu produkcyjnego, co naruszałoby ratio legis zaskarżonego przepisu i prowadziło do arbitralnego uznania, że terenami produkcyjnymi są tereny, na których taka funkcja dopiero co była realizowana, podczas gdy intencją ustawodawcy było skupienie się na okolicznościach zaprzestania realizacji funkcji produkcyjnej, a nie momentu zakończenia jej realizowania; f) art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej poprzez błędną interpretację pojęcia "niesprzeczności" ze Studium, a w konsekwencji błędne założenie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej musi być bezwzględnie zgodna z zapisami obowiązującego Studium, podczas gdy w Studium brak jest zakazu lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na tym terenie, a sam fakt przeznaczenia na funkcję rekreacji i sportu z dużą ilością terenu zieleni nie stoi w sprzeczności ze zrealizowaniem tam zabudowy mieszkaniowej, zwłaszcza, że Studium jest aktem o charakterze ogólnym, stanowiącym jedynie kierunki i wytyczne dla zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z literalną wykładnią art. 5 ust. 3, warunkiem uzyskania pozytywnej uchwały lokalizacyjnej jest niesprzeczność inwestycji ze Studium, co ma miejsce w niniejszej sprawie; g) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że: - Rada Miasta S. w wystarczający sposób zbadała i dokonała analizy wyników oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy wskazując jedynie w treści uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały ogólnikowo swoje stanowisko, bez dokonania szczegółowej analizy oraz przedstawienia wyników badania dokonanego w tym zakresie, podczas gdy z przyjętej w orzecznictwie i judykaturze wykładni tego przepisu przyjmuje się, że organ powinien przeprowadzić badanie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i wskazać wynikające z niego wnioski, a analiza w tym zakresie powinna szczegółowo znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały; - celem specustawy mieszkaniowej jest ułatwianie realizacji Inwestycji mieszkaniowych obejmujących mieszkania dedykowane osobom o przeciętnych i niskich dochodach, a inwestycja planowana przez skarżącego nie jest dla takich osób przeznaczona, podczas gdy, w przypadku przyjęcia takiego rotio legis specustawy mieszkaniowej, ustawodawca nie dopuściłby do możliwości składania wniosków przez prywatnych inwestorów, którzy w głównej mierze realizują inwestycje mieszkaniowe; h) art. 7 ust. 12 w zw. z art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej poprzez ich błędną wykładnię przez Sąd I instancji polegającą na formułowaniu wewnętrznie sprzecznych twierdzeń i przyjęciu, że z jednej strony ważne dla treści uchwały są ustalenia i zalecenia dotyczące elementów zasobów zieleni wynikające z opracowania ekofizjograficznego, z drugiej zaś strony wskazanie, że powoływanie w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały: negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, opracowania ekofizjograficznego, oraz stanowiska Biura Planowania Przestrzennego Miasta i Komisji ds. Budownictwa i Mieszkalnictwa Rady Miasta S., nie świadczy o oparciu rozstrzygnięcia organu o ww. dokumenty, a jedynie o spełnieniu obowiązków wynikających z art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej, podczas gdy powołanie się na treść opinii, opracowania i stanowiska oraz zawarcie ich w treści uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały jednoznacznie potwierdza, że miały one wpływ na podjęte przez organ rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy z orzecznictwa wynika, iż uwagi i opinie nie są wiążące dla rady gminy, podobnie jak stanowiska i opracowania organów nieuprawnionych do ich wydania; i) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, w znaczeniu dowolny, podczas gdy uznaniowość nie oznacza dowolności i nie pozostawia organowi całkowitej swobody, a jedynie daje organowi pewien luz decyzyjny w ocenie spełnienia przesłanek; j) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ nie naruszył prawa własności skarżącego odmawiając mu ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, wobec rzekomego niespełnienia przez teren objęty inwestycją wymogu z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, podczas gdy bezpodstawne wydanie przez organ negatywnego rozstrzygnięcia stanowi daleko idące ograniczenie w zakresie swobodnego korzystania przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, wyrażającego się m. in. w możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z wolą właściciela, jak i swobodzie korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem; k) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 140 k.c. w zw. z art. 3 ust.1 upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że intensywny rozwój budownictwa na terenie S., który doprowadził do sytuacji, w której zabudowano znaczne obszary tego terenu bez jednoczesnego zapewnienia dostatecznej ilości prawidłowo zorganizowanych terenów zieleni wypoczynku biernego i czynnego takich jak zieleńce, parki, tereny sportu i rekreacji, jest argumentem mogącym uniemożliwić skarżącemu zabudowanie spornego terenu, ponieważ zdaniem Sądu może to skutkować bezpowrotną utratą tego typu terenów, podczas gdy sporny teren pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącego, który nie powinien ponosić odpowiedzialności za uprzednie błędne działania Rady Miasta S., która nie wyegzekwowała wcześniej realizacji terenów zielonych, co doprowadziło do wyżej opisanego stanu i nie powinien być obarczony obowiązkiem zorganizowania na jego działce terenów zielonych tylko dlatego, że akurat jego działka nie została jeszcze zabudowana, bowiem stanowi to nieuzasadnioną i zbyt daleko idącą ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wniesiono o wskazanie w treści uzasadnienia orzeczenia oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, uwzględniające zarzuty podniesione przez skarżącego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania wywołanych skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.3. Po pierwsze, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 usg oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP dotyczący braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W ocenie NSA uwzględniając przepisy specustawy mieszkaniowej, w szczególności jej art. 14, brak podstaw do przyjęcia, że uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, powinna być podjęta wraz z uzasadnieniem. Podczas wykładni przepisów prawa w pierwszej kolejności należy uwzględnić literalne brzmienie przepisów. Nie można było więc pominąć, że ustawodawca w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie przewidział, aby uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej była uchwalana wraz z jej uzasadnieniem, mimo że w systemie prawa występują lub występowały przepisy stanowiące wyraźnie o obowiązku uzasadnienia uchwały lub projektu uchwały podejmowanej przez radę gminy w materii podobnej do tej, której dotyczy uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2521/20). Zdaniem NSA brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Jak trafnie przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA: z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3942/19, z 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3043/18; z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16; z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 23/17). W niniejszej sprawie uzasadnienie projektu uchwały pełni tę funkcję. 4.4. Wbrew stanowisku skarżącego teren objęty wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie może być uznany za wykorzystywany w przeszłości jako produkcyjny w rozumieniu art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Przepis ten nie może być interpretowany w ten sposób, że uzasadnieniem dla realizacji inwestycji sprzecznej ze studium ma być wykazywanie sposobu korzystania z nieruchomości kilkadziesiąt lat temu, przed wprowadzeniem w S. polskiego prawodawstwa. Cel tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że warunek niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze studium odnosi się do terenów, które były na cele produkcyjne, wojskowe czy kolejowe wykorzystywane w oparciu o przepisy Państwa Polskiego i status przestrzeni ustalony według prawa polskiego. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia tego przepisu dawałby przykładowo możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowej pozostającej w sprzeczności ze studium, jeżeli 100 lat temu dany teren był wykorzystywany przez armię niemiecką na cele wojskowe. Ocena czy dana funkcja planistyczna - produkcyjna - nie jest realizowana oznacza, że taka funkcja musiała zostać określona normatywnie. Przy tym w przypadku S. kluczowe znaczenie mają akty planistyczne podejmowane w tym mieście od 1948 r., a w szczególności plany ogólne z 1965 r., 1977 r. oraz 1994 r. Nie wykazano ponadto aby dla tego terenu została wydana decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego czy inna decyzja lokalizacyjna przewidująca produkcyjne wykorzystanie nieruchomości. Punktem odniesienia dla statusu planistycznego nieruchomości nie może być zatem przykładowo niemiecki plan zabudowy z 1919 r. (wszystkie plany dostępne na stronie www.bppm.szczecin.pl/wystawy/plany-historyczne-rozwoju-przestrzennego-szczecina). 4.5. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje wykładnię art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i rozumienie przesłanki "wykorzystywania w przeszłości" jako ograniczającej się wyłącznie do sytuacji nieruchomości i zasad korzystania z niej ukształtowanych przez polskie prawodawstwo. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, że warunek niesprzeczności ze Studium nie dotyczy ww. terenu. 4.6. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej poprzez błędną interpretację pojęcia "niesprzeczności" ze Studium. Okoliczność, że w studium brak jest wprost wyrażonego zakazu lokalizowania zabudowy mieszkaniowej nie może automatycznie oznaczać, że zabudowa mieszkaniowa nie pozostaje w kolizji z ustaleniami studium. Odnosząc się do kwestii obrazy art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, wskazać należy, iż z treści tej normy prawnej wynika, że inwestycje mieszkaniowe lub inwestycje towarzyszące mogą być realizowane bez względu na to, czy dla danego terenu istnieje plan miejscowy oraz jakie z niego wynikają regulacje. Wiążące znaczenie dla lokalizacji inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej ma natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwała o utworzeniu parku kulturowego. Omawiana norma stanowi bowiem, że "inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego". Inwestycja powinna stanowić kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu ustalonego w studium. Nie może jednakże prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. sygn. II OSK 3942/19). 4.7. Pojęcie "niesprzeczności ze studium" użyte w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej musi być rozumiane jako sytuacja, w której inwestycja mieszkaniowa stanowi kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu i nie doprowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów (A. Lewińska-Karwecka, [w:] Specustawa mieszkaniowa. Komentarz, red. A. Jakubowski, Wyd. C. H. Beck 2019, s. 61). W przedmiotowej sprawie w studium ww. działka położona jest w obszarze o całkowicie odmiennej funkcji dominującej: usługi sportu i rekreacji z dużą ilością terenów zieleni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska skarżącego, co do niesprzeczności planowanej inwestycji z zapisami Studium. Analiza Studium dokonana przez Sąd I instancji wskazuje na oczywistą sprzeczność inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą z ustaleniami studium, tak co do funkcji terenu, jak i możliwych parametrów zabudowy. 4.8. W świetle braku spełnienia kluczowego warunku dopuszczalności realizacji inwestycji tj. niesprzeczności ze studium, pozostałe zarzuty nie mają już jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku tj. oddalenia skargi. W szczególności dla rozpatrywania niniejszej sprawy dywagacje czy uchwała ma charakter uznaniowy czy też nie, w kontekście sprzeczności inwestycji ze studium mają charakter całkowicie irrelewantny. Natomiast art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 Kc jak również art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 140 k.c. w zw. z art. 3 ust.1 upzp nie przewidują, że użytkownik wieczysty może dowolnie zabudowywać nieruchomość, która nie ma takiego społeczno-gospodarczego przeznaczenia, wyznaczonego właśnie przez jej status planistyczny. 4.9. W świetle powyższego całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 oraz art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 usg. Podkreślić nadto należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób wystarczający odniósł się do zarzutów skargi, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego skarga została oddalona. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 Ppsa. 4.10. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.