I OSK 3154/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D., i innych od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 931/19 o odrzuceniu skargi Z. D., i innych na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działania pracowników Urzędu Marszałkowskiego oraz Marszałka Województwa Podkarpackiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 3 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę Z. D., i innych na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z [...] 2019 r. w sprawie rozpatrzenia złożonej przez nich skargi na działania pracowników Urzędu Marszałkowskiego oraz Marszałka Województwa Podkarpackiego. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem rozstrzygniętej zaskarżoną uchwałą skargi były sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego działania i zaniedbania przedstawicieli i pracowników Podkarpackiego Urzędu Marszałkowskiego w Rzeszowie oraz Marszałka Województwa w kwestii zasadności ustalenia obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oraz prawidłowości obliczenia wysokości opłat rocznych oraz opłat proporcjonalnych. W ocenie Sądu, pismo skarżących inicjujące odpowiedź Sejmiku Województwa w formie uchwały, stanowiło skargę złożoną w trybie art. 227 k.p.a., o czym świadczy zarówno treść tego pisma, jak i powołanie się w nim na powyższy przepis. Sąd wyjaśnił więc, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego regulowanego w Dziale VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne i niezasadne uznanie, że skarga podlegała odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy należało uznać, że organ winien był wydać w sprawie decyzję, która powinna podlegać kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne; 2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości i brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania istotnych dla nich kwestii; 3. art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i załatwienia sprawy; 4. art. 77 k.p.a. poprzez brak działania które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 5. art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu administracyjnego niemieszczące się w granicach prawa oraz naruszające przepisy prawa, a tym samym naruszenie zasady praworządności; 6. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów wskazanych "w odwołaniu od decyzji organu I instancji". 7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów wskazanych w skardze. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie skargi, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Podkarpackiego wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej wywodzone są z podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie wszystkie odpowiadają w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został już pogląd, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że jej podstawą powinno być naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w pkt 2-6 zostały natomiast kolejno oparte na naruszeniu: art. 8, art. 9, art. 7, art. 77, art. 6, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. bez powiązania z przepisami ustawy p.p.s.a. Co więcej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odniósł powyższych zarzutów do wadliwości postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, bądź przyjętego przezeń poglądu, przedstawiając jedynie argumentację o niewłaściwie prowadzonym postępowaniu w celu ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Powtórzono zatem argumenty skargi złożonej do organu. Z tych względów należało uznać, że zarzuty wymienione w pkt 2-6 skargi kasacyjnej nie mogły wywołać oczekiwanego przez skarżących kasacyjnie rezultatu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji odrzucając skargę wywiedzioną w niniejszej sprawie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. Stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku wywiedzenia przez skarżących skargi w trybie art. 227 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zaś powyższego ustalenia nie negują. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. W ramach tego postępowania realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Niezadowolenie strony ze sposobu rozpatrzenia skarg i wniosków nie jest podstawą do złożenia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ postępowanie "nie kończy się decyzją administracyjną - nie ma charakteru jurysdykcyjnego" (por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, 2007, wyd. II, komentarz do art. 221, teza 14). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zamiennie traktują różne instytucje: skarg i wniosków uregulowaną w kodeksie postępowania administracyjnego oraz skargi do sądów administracyjnych na decyzje oraz na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Przypomnieć jednak raz jeszcze należy, że skarga wywiedziona do Sądu I instancji dotyczyła uchwały Sejmiku Województwa będącej odpowiedzią na zarzuty dotyczące działania przedstawicieli organu i pracowników urzędu i jako taka nie mogła stać się przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. Nieskutecznym okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku (postanowienia) spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, wobec tego zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu tego przepisu jest nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.