VII SA/Wa 1456/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko (spr.) WSA Mirosław Montowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę UZASADNIENIE Rada Miasta [...] w dniu [...] września 2003 r., działając na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych. W § 1 uchwały zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowane na terenie m. [...] wymienione w załączniku nr 1 do uchwały (229 pozycji). Wśród wymienionych dróg znalazła się również ul. [...], dzielnica [...] (poz. 221). Równocześnie w załączniku nr 2 do uchwały wyliczono drogi, których na mocy § 2 ww. uchwały, pozbawia się kategorii dróg gminnych. W § 3 wskazano, że uchwała wymaga ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], zaś w § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2004 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] (dalej: "Spółdzielnia", "skarżąca") pismem z 12 lutego 2019 r. wniosła o wydanie zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] pod nr. [...], w prawo własności. Po rozpatrzeniu wniosku postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Następnie Spółdzielnia pismem z 1 kwietnia 2019 r. wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr [...], polegającego na błędnym zaliczeniu do kategorii dróg gminnych części działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...]. Powyższe wezwanie zostało przekazane do Prezydenta [...], a następnie do Zarządu [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi pismem z 24 kwietnia 2019 r. Urząd [...] Biuro [...] poinformował, że w aktualizowanej przez Zarząd [...] bazie danych ewidencji dróg i obiektów mostowych eDIOM, pas drogowy drogi publicznej gminnej ul. [...], nie obejmuje działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...]. Równocześnie pismem z 7 czerwca 2019 r. Prezydent [...] wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem Zarządu [...] działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie należy do pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...]. Ponadto wskazał, że w ewidencji gruntów [...] przedmiotowa działka nie posiada użytku drogowego (dr), ale stanowi tereny mieszkaniowe (B). Skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], domagając się orzeczenia nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając organowi: - błędną interpretację art. 1 w zw. z art. 7 ustawy o drogach publicznych polegającą na uznaniu fragmentu działki nr ew. [...] z obrębu [...] oznaczonej adresem ul. [...] za drogę gminną w sytuacji, gdy nie spełniała ona kryteriów wyznaczonych tymi przepisami, - naruszenie przepisów art. 7, art. 70 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), polegające na całkowitym pominięciu rzeczywistego stanu faktycznego nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni przy ocenie przesłanek objęcia tej nieruchomości zaskarżoną uchwałą co doprowadziło do błędnego uznania, że jest to teren ogólnie dostępny dla przejazdu pojazdów mechanicznych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego uległo przekształceniu w prawo własności w oparciu o ustawę z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Spółdzielnia podkreśliła, że dopiero z postanowienia Prezydenta [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego dokonanie przekształcenia dowiedziała się, że przedmiotowa działka została objęta działaniem uchwały Rady Miasta [...] nr [...] poprzez zaliczenie jej częściowo do kategorii drogi gminnej (ul. [...]). Wcześniej nikt nawet nie poinformował Spółdzielni jako wieczystego użytkownika, że w jej władaniu jest droga o charakterze publicznym. Równocześnie skarżąca podniosła, że uchwała Rady Miasta [...] została podjęta bez dokonania sprawdzenia terenowego i weryfikacji czy ul. [...] rzeczywiście znajduje swój przebieg na działce nr ew. [...]. Tymczasem już w dacie podejmowania decyzji przez Radę działka ta nie miała charakteru ogólnodostępnego, lecz miała charakter zamknięty - przejazd przez nią był zagrodzony szlabanem wjazdowym, przez który przejeżdżały wyłącznie osoby uprawnione, czyli mieszkańcy budynków przy ul. [...] i [...] znajdujących się w zasobach Spółdzielni. Droga znajdująca się na tej działce była ślepa i stanowiła wyłącznie dojazd do budynków i do miejsc parkingowych znajdujących się na terenie Spółdzielni. Zdaniem skarżącej, na gruncie art. 1 ustawy o drogach publicznych, podstawowym wyróżnikiem drogi pozwalającym na zakwalifikowanie jej jako drogi publicznej (w tym wypadku gminnej), jest nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi, co oznacza, że każdy mógłby z tej drogi skorzystać. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występowała i nie występuje. Możliwość skorzystania z drogi dojazdowej jest bowiem zależna od zgody Spółdzielni, która reglamentuje sposób wykorzystania działki nr ew. [...], do czego - jako użytkownik wieczysty nieruchomości - ma pełne prawo. Skarżąca wskazała, że kwalifikacja części działki nr ew. [...] jako drogi gminnej stanęła na przeszkodzie przekształceniu użytkowania wieczystego gruntu służącego Spółdzielni w prawo własności. Otrzymała ona bowiem postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r., w którym odmówiono wydania zaświadczenia o dokonanym przekształceniu. Spółdzielnia zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie, jednak z uwagi na jego treść, konieczne stało się usunięcie z obiegu prawnego części uchwały Rady Miasta [...] z [...] września 2003 r., dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Równocześnie Sąd podziela argumentację zaprezentowaną przez organ w niniejszej sprawie. Oceniając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] pod względem przesłanek jej dopuszczalności, Sąd stwierdził, że jest ona dopuszczalna. Niewątpliwie bowiem uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż przedmiot tej uchwały jest wyrazem realizacji własnych zadań publicznych gminy, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, podejmowane w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, stanowią przepisy prawa miejscowego. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości bądź w części. Z kolei w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (który może być jednak w jakiś sposób określony) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma również charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że uchwała zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W przedmiotowej sprawie Rada Miasta [...] w dniu [...] września 2003 r., podjęła uchwałę nr [...], w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych. Z powyższych uregulowań wynika więc, że przedmiotowa uchwała bezsprzecznie zalicza się do aktów prawa miejscowego. W świetle art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ustawy). Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga zaś zdefiniowana jest jako budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Stosownie do art. 7 omawianej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Analizując akta administracyjne przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że skarga Spółki jest bezpodstawna. Zgodnie z informacją przedstawioną przez Urząd [...] Biuro [...] oraz z pismem Zarządu [...] z dnia [...] maja 2019 r. działka nr ew. [...] z obrębu [...], nie należy do pasa drogowego ul. [...]. Okoliczność ta została również potwierdzona w piśmie z 7 czerwca 2019 r. Prezydenta [...], w którym dodatkowo wskazano, że przedmiotowa działka nie posiada użytku drogowego, ale stanowi tereny mieszkaniowe. Jednocześnie należy wskazać, że na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na gruncie wskazanej regulacji legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W niniejszej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej uchwałą, która narusza powyższe prawo. Jednakże biorąc pod uwagę treść pisma Zarządu [...] oraz przytoczone powyżej regulacje ustawy o drogach publicznych, należy stwierdzić, że niniejsza skarga jest bezzasadna. Ustawa bowiem stanowi wprost, że drogą jest budowla, która jest zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Skoro zaś działka nr ew. [...] z obrębu [...], nie znajduje się w pasie drogowym to należy przyjąć, że jest ona zlokalizowana poza drogą gminną. W konsekwencji zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] w ogóle jej nie dotyczy. Na marginesie powyższych rozważań należy dodać, że art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazują, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe regulacje w ocenie Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r., nr [...], gdyż nie zachodzi przesłanka warunkująca stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał je za niezasadne. Bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy jest bowiem podnoszona przez skarżącą okoliczność, że teren działki nr ew. [...] nie jest ogólnie dostępny dla przejazdu pojazdów mechanicznych. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów prawa procesowego, ani błędnej interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie jest niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, ani też nie narusza wyprowadzonego z przepisów prawa publicznego interesu prawnego skarżącej. Błędne natomiast jest postanowienie Prezydenta Nr [...] z [...] marca 2018 r., odmawiające skarżącej wydania zaświadczenia, bowiem wbrew jego uzasadnieniu, powołana uchwała z [...] września 2003 r., nie obejmowała działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.