IV SA/Wa 851/21

SENTENCJA Warszawa, 19 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Protokolant: st. sek. sąd. Robert Dudek po rozpoznaniu na rozprawie 19 października 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE IV SA/Wa 851/21 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2021 r. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Marszałek Województwa [...] jako organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2020 r., odmówił uchylenia decyzji Marszalka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...].01.2020 r. o wymierzeniu Wspólnocie Mieszkaniowej [...], administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa z gatunku klon srebrzysty (Acer saccharinum), o obwodzie pnia mierzonym na wysokości 130 cm, wynoszącym [...] cm, rosnącego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (dz. nr ew. [...]. obręb [...]) w dzielnicy [...]. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Marszałek Województwa [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2020 r., wymierzył Wspólnocie Mieszkaniowej [...] administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa z gatunku klon srebrzysty (Acer saccharinum), o obwodzie pnia mierzonym na wysokości 130 cm. wynoszącym [...] cm, rosnącego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] obręb [...]) w dzielnicy [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Na wniosek z dnia [...] 08.2020 r. Zarządu ww. Wspólnoty Mieszkaniowej o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...].09.2020 r., wznowił przedmiotowe postępowanie. Następnie, Marszałek Województwa [...] po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2020 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...].01.2020 r., z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, właściwy organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, o ile nie zachodzą przesłanki ograniczenia uchylenia decyzji, wymienione w przepisie art. 146 Kpa. Organ ustalił, że we wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania Wspólnota Mieszkaniowa jako przesłankę do jego wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję. W myśl zaś przepisu art. 149 § 2 Kpa, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, stosownie do powyższych przepisów, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do zaistnienia wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie kary za zniszczenie drzewa. Marszałek Województwa [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że przyczyna wznowienia (nowa okoliczność faktyczna) nie stanowi podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji. Według organu, stwierdzenia zawarte w przedłożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową opinii są sprzeczne z literaturą naukową. Organ odwoławczy zauważył, że jak wynika z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone. Istotnym jest jednak, aby ujawnione w sprawie nowe okoliczności lub nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji. Natomiast przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Równocześnie taka nowa, istotna okoliczność musi istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie być znana organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie takiej decyzji jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Organ odwoławczy przypomniał, że uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwarunkowane jest zatem łącznym spełnieniem następujących warunków: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy; są nowe; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi, który wydal decyzję. Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwym jest uchylenie decyzji ostatecznej (a contrario - jej uchylenie jest działaniem niezgodnym z prawem). W ocenie organu nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, tj. nowy dowód w sprawie, bowiem dołączona do wniosku o wznowienie postępowania opinia dendrologa T. D. została opracowana w dniu [...].07.2020 r., a zatem już po wydaniu przez organ decyzji, która stała się ostateczna. Równocześnie w ocenie organu, w sprawie tej nie zostały przedstawione nowe okoliczności faktyczne, istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia, czy też prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego, a jedynie odmienna interpretacja stwierdzonych już faktów. Organ podkreślił, że nawet gdyby uznać, że wnioskodawca przedstawił nowe okoliczności tej sprawy, to organ pierwszej instancji zasadnie wyjaśnił w uzasadnieniu rozpatrywanego orzeczenia, z jakich powodów okoliczności te nie mogą mieć wpływu na odmienne rozstrzygnięcie tej sprawy. Zdaniem organu, w tym stanie faktycznym sprawy należało umorzyć postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe, a nie odmawiać uchylenia ostatecznej decyzji. Wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacyjne spory wywołało zagadnienie, czy wszczęte postępowanie wznowieniowe może podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa. czy koniecznym jest wydanie jednej z decyzji określonej w art. 151 Kpa. niemniej organ podziela pogląd, iż zamiast merytorycznego rozstrzygnięcia należy formalnie zakończyć wznowieniowe postępowanie, w sytuacji gdy w wyniku przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia okazało się, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Wspólnota Mieszkaniowa złożyła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: • art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, iż skarżąca nie wykazała okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, które są nowe, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi, który wydał decyzję, w sytuacji gdy skarżąca ponad wszelką wątpliwość wykazała, iż istniały okoliczności faktyczne istotne dla sprawy w dniu wydania decyzji ostatecznej nieznane organowi, a to: zachowana żywotność drzewa (którą organ pierwszej instancji oceniał w porze zimowej, tzn. w okresie spoczynku drzewa), przycięcie korzeni drzewa nastąpiło w nie większym niż 15-20% systemu korzeniowego, brak wpływu działań Wspólnoty na stan fitosanitarny, których istnienie / wykazanie powinno było wpłynąć na treść rozstrzygnięcia; • art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez uznanie, iż w sprawie brak okoliczności nowych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie znanych organowi, który wydał decyzję, w sytuacji gdy skarżąca wykazała fakt zaistnienia takich okoliczności faktycznych, co w konsekwencji uzasadniało decyzję o wznowieniu postępowania, a w dalszej kolejności powinno być podstawą uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].10.2020 r. odmawiającej uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].01.2020 r. o wymierzeniu Wspólnocie Mieszkaniowej [...] z/s w [...] administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa z gatunku klon srebrzysty; • art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędne uznanie, że przepis ten wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek polegających na ujawnieniu po wydaniu decyzji ostatecznej nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, podczas gdy treść art 145 § 1 pkt 5 KPA (nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody) wskazuje jednoznacznie, że spełnienie co najmniej jednego z członów alternatywy sformułowanej w tym przepisie stanowi wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, pod warunkiem spełnienia pozostałych przesłanek wznowienia, co w przedmiotowej sprawie skarżąca wykazała, co w dalszej konsekwencji powinno było doprowadzić do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej; • art 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jak też o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytaczając jedynie twierdzenia organu I instancji niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny niniejszej prawy. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, polegające na przyjęciu, iż skarżąca nie wykazała okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, które są nowe, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi, który wydał decyzję, w sytuacji gdy skarżąca ponad wszelką wątpliwość wykazała powyższe, świadczy o braku merytorycznego i rzetelnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy do czego zobligowany jest również organ II instancji. Skarżąca wykazała w sprawie ponad wszelką wątpliwość nowe okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi. Te okoliczności to: zachowana żywotność drzewa (którą organ pierwszej instancji oceniał w porze zimowej, tzn. w okresie spoczynku drzewa). Okoliczność ta była nowo odkryta po dniu wydania decyzji ostatecznej (także po jej uprawomocnieniu), nadto była po raz pierwszy zgłoszona w sprawie wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Skarżąca podnosiła również, iż przycięcie korzeni drzewa nastąpiło w nie większym niż 15-20% systemu korzeniowego, co świadczy również o braku wpływu działań Wspólnoty na stan fitosanitarny. Dowodem powyższych okoliczności była przedstawiona wydana w przedmiotowej sprawie opinia eksperta dendrologa T. D. (zawierająca aktualne zdjęcia, przedstawiające okoliczności, o których powyżej). Przedstawione nowe okoliczności faktyczne są istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie powinno wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, jak również znaczenie prawotwórcze, ponieważ tym samym nie została spełniona przesłanka zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, tj. brak przesłanki zniszczenia drzewa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż wskazała skarżąca. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wydana przez organ decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie administracyjne nie odzwierciedla dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń i oceny materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie jest sprzeczne z dokonaną oceną, która jest tożsama jak ocena dokonana przez organ I instancji. Zdaniem organów obu instancji wskazane we wniosku jako przyczyny wznowieniowe dowód i okoliczności w rzeczywistości nie odpowiadają koniecznym przesłankom przyczyny określonej w art. 145 § pkt 5 k.p.a., a więc nie mogą stanowić podstawy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, gdyż nie są ani nowym dowodem istniejącym w dacie wydania decyzji, ani nowymi okolicznościami również wówczas istniejącymi, a jedynie nieznanymi organowi. Należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja SKO została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania. Postępowanie to składa się z dwóch etapów. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a. Stosownie do treści art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Według art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...].01.2020 r., którą wymierzył Wspólnocie Mieszkaniowej [...] administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa. Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Według tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. We wniosku o wznowienie postępowania wskazano nowy dowód w postaci opinii dendrologa oraz nowe okoliczności w postaci zachowanej żywotności drzewa i potwierdzenia przez biegłego, że zniszczeniu uległa powierzchnia 15-20 % korzeni drzewa, a nie jak ustalił organ 45 % tej powierzchni. Po wznowieniu postępowania organ I instancji decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a odmówił uchylenia decyzji kontrolowanej. Treść uzasadnienia wydanej przez organ I instancji decyzji wskazuje, że organ nie stwierdził, by zaistniała w sprawie przesłanka wznowieniowa powołana we wniosku inicjującym postępowanie wznowieniowe. Ocena przeciwna, o zaistnieniu w sprawie podstawy wznowieniowej, zobowiązywałaby organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie wydane rozstrzygnięcie było rezultatem przeprowadzenia postępowania jedynie co do przyczyn wznowienia. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje, że dokonał on tożsamej oceny prawnej co do przyczyny wznowienia, a więc uznał, że brak jest podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji z [...] stycznia 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Organ ocenił, że przedstawiony dowód nie jest nowym dowodem istniejącym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a nieznanym organowi, ponieważ złożona wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania opinia powstała dopiero po wydaniu decyzji. Ocenił także, że wskazywana przez stronę okoliczność nie jest okolicznością nową i istotną dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a jedynie odmienną oceną dokonanych przez organ ustaleń. Stanowisko jest bardzo lakoniczne i nie znajduje żadnego odniesienia do materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu wymogów uzasadnienia i zasady przekonywania (art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 11 k.p.a.). Jeżeli takie jest stanowisko organu odwoławczego, oznacza to, że we wniosku o wznowienie postępowania wskazane zostały przesłanki wynikające z art. 145 § 1 k.p.a., co stanowiło o zasadności wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Z pewnością powyższa ocena nie stanowi przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania i w związku z tym umorzenia wszczętego postępowania wznowieniowego. Organ mógłby dokonać w tej sprawie takiej oceny wówczas, gdyby we wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego nie wskazano przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jeżeli jednak zostały wskazane, to powinno nastąpić wszczęcie postępowania przez wydanie postanowienia o wznowieniu postepowania (art. 149 § 1 k.p.a.), a następnie przystąpienie do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Z treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wprost wynika, że po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. a więc co do przyczyn wznowienia organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Wyłącznie takie rozstrzygnięcie może być rezultatem oceny o braku istnienia przyczyny wznowieniowej, a więc braku kwalifikowanej wady postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ rezultatem wyrażonej oceny prawnej powinno być odmienne rozstrzygnięcie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną. Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.