II SA/Sz 650/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] UZASADNIENIE 1. Wnioskiem z dnia 20 listopada 2018 r. na podstawie art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej B. G. (dalej: "Strona" bądź "Skarżąca"), w związku z umieszczeniem B. G. (babci Strony) w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...]dalej: "DPS") na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., zwróciła się o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt babci w kwocie [...]zł miesięcznie, nałożonym decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, ust. 3-5 i ust. 7, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. a i b, ust. 2d, art. 62, art. 103 ust. 2, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., zwanej dalej: "u.p.s.") w zw. z art. 4 ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1690 ze zm.), Prezydent Miasta S. ustalił B. G. opłatę za pobyt - B. G. w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] (pkt 1 decyzji), za okresy: - od 01.10.2018 r. do 31.03.2019 r. - [...] zł miesięcznie; - od 01.04.2019 r. do 31.05.2019 r. - [...] zł miesięcznie; - od 01.06.2019 r. do 30.11.2019 r. - [...] zł miesięcznie; - od 01.12.2019 r. do [...].12.2019 r. - [...] zł. W punkcie 2 decyzji Organ odmówił Stronie zwolnienia z odpłatności za pobyt B. G. w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] (zwanym dalej: "DPS"). W punkcie 3 decyzji Organ orzekł o obowiązku dokonania opłat z punktu 1 decyzji w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu Organ podał m.in., że w oparciu o rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. w dniu 18 lutego 2020 r. ustalono, iż Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z małoletnim synem - A. G.. 2. Skarżąca wniosła odwołanie od wskazanej decyzji Organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. Wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. 3. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.", w związku z art. 61 ust. 1, ust. 2, oraz art. 64 u.p.s., uchyliło decyzję Organu I instancji z dnia 31 grudnia 2020 r. w części dotyczącej ustalenia stronie miesięcznej opłaty za pobyt babci Strony w DPS za okres od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. i umorzyło w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji. W pozostałym zakresie Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy argumentował, że przepisy ustawy – u.p.s., nie wprowadzają zasady, że w pierwszej kolejności są zobowiązani bliżsi zstępni przed dalszymi. Oznacza to, że wszyscy żyjący zstępni są co do zasady zobowiązani do partycypowania w kosztach utrzymania osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Strona jest wnuczką osoby umieszczonej w DPS, więc co do zasady jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za jej pobyt w domu pomocy społecznej. Organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2018 r. Organ I instancji ustalił obowiązek wnoszenia przez Stronę opłaty za pobyt babci w DPS w kwocie [...]zł miesięcznie, a odpłatność ta obowiązuje od dnia 1 października 2018 r. Wskazana decyzja jest ostateczna i prawomocna, nie została uchylona ani nie stwierdzono jej nieważności, w związku z czym kwestionowana odwołaniem decyzja Organu I instancji w zakresie w jakim ustaliła dla Strony miesięczną opłatę za pobyt babci strony w DPS, za okres od 1 października 2018 r. do 29 grudnia 2019 r. (pkt 1 kwestionowanej decyzji), pokrywa się z rozstrzygnięciem decyzji z dnia [...] września 2018 r., która w dalszym ciągu obowiązuje. W tym zakresie Organ II instancji uwzględnił odwołanie. Następnie Organ II instancji odniósł się do wniosku Strony o zwolnienie Jej od ponoszenia kosztów pobytu babci w DPS. Zdaniem tego Organu, z ustaleń dokonanych na podstawie akt sprawy wynika, że nie zachodzą, co do zasady, żadne nadzwyczajne przesłanki dotyczące sytuacji osobistej Strony, tj. jak choroba czy długotrwała niepełnosprawność. W zaistniałej sytuacji wchodzą więc pod rozwagę jedynie kwestie sytuacji finansowej strony. Zdaniem Organu II instancji, jak wynika z treści art. 64 u.p.s., decyzję w przedmiocie zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pismem z dnia 8 października 2020 r. Organ I instancji wezwał stronę do przedstawienia świadectwa pracy oraz złożenia oświadczenia z kim obecnie prowadzi gospodarstwo domowe i co stanowi aktualny dochód oraz jakie są aktualne zobowiązania. Pismo zostało doręczone dnia 13 października 2020 r. i pozostało bez odpowiedzi Odwołującej się. Według Organ II instancji Strona uniemożliwiła więc przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, który jest warunkiem koniecznym ewentualnego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w DPS co powodowało, że w zakresie odmowy zwolnienia z ponoszenia odpłatności należało, według Kolegium, pozostawić zaskarżoną decyzję bez zmian. 4. Skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Organu II instancji z dnia [...] marca 2021 r. w części odmawiającej zwolnienia Skarżącej z obowiązku ponoszenia za pobyt babci Skarżącej w DPS i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji w zaskarżonej części oraz ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Wydanym decyzjom Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1). przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 u.p.s. oraz naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozważenie całego materiału dowodowego, prowadzenie sprawy z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz podjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy zwolnienia Skarżącej od ponoszenia opłat za pobyt babci Skarżącej w DPS wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów oraz wbrew zasadom doświadczenia życiowego i logiki, co narusza zasady współżycia społecznego oraz zasadę równości wobec prawa poprzez nieodniesienie się przez Organ do okoliczności bycia przez Stronę osobą samotnie wychowującą dziecko, utrzymującą się samodzielnie z własnych dochodów. 2). przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 u.p.s. oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ocenę przez Organ II instancji sytuacji finansowej Skarżącej z pominięciem zasady swobodnej oceny dowodów, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. 3). przepisów postępowania mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 12 k.p.a., z uwagi na rozpatrzenie wniosku Skarżącej o zwolnienie od ponoszenia opłat za pobyt w DPS po 2 latach od zwrócenia się z prośbą o rozstrzygnięcie, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie wymagał tak długiego czasu na rozpatrzenie prośby Skarżącej, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, w tym zasady zaufania do organu administracji publicznej oraz zasady szybkości postępowania, w sytuacji gdy na obywatela nakłada się dodatkowe obciążenia finansowe; 4). przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 64 u.p.s. w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 poz. 713 ze zm.), poprzez odmowę zwolnienia Skarżącej od obowiązku opłaty za pobyt w DPS nałożonego decyzją z dnia [...] września 2018 r., w sytuacji gdy Organ dysponuje kwotą [...]zł pozostawioną przez babcię Skarżącej, która wystarcza na pokrycie wszystkich zaległych opłat za jej pobyt, co w tej sytuacji niezgodne jest z zasadami współżycia społecznego oraz zasadą demokratycznego państwa prawa oraz równości wszystkich wobec prawa, co zapewnia Konstytucja. W uzasadnieniu skargi wnosząca ją wskazała, że postanowiła nie zaskarżać pierwotnej decyzji Organu z dnia [...] września 2018 r., mimo iż nie zgadzała się z rozstrzygnięciem oraz zgodnie z sugestią pracownika Organu, zwróciła się do Organu o zwolnienie od opłat. Według Skarżącej Organ II instancji odniósł się jedynie ogólnikowo do sytuacji finansowej Skarżącej, nie odnosząc się do argumentacji w zakresie "przesłanek pozafinansowych". Ocena sytuacji finansowej Skarżącej została dokonana z pominięciem całego materiału dowodowego, zgłaszanej przez Skarżącą argumentacji oraz przedkładanych dokumentów, a także wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów oraz z pominięciem zasad logiki i doświadczenia życiowego. Organy administracji publicznej prowadziły postępowanie przez dwa lata, pomimo iż nie zbierały żadnego materiału dowodowego, a wszystkie dowody i dokumenty zostały, zdaniem Strony, dostarczone na czas. Skarżąca uważa, że Organ naruszył także przepisy prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 i 2 oraz ust. 2f u.p.s., nie prowadząc postępowania jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Za błędne Skarżąca uznaje stanowisko Organu, iż podstawą do zwolnienia z opłat są jedynie kwestie finansowe. Organ odwoławczy miał obowiązek rozważyć argumentację Skarżącej dotyczącą braku więzi rodzinnych z babką Skarżącej, w szczególności na tle sytuacji finansowej Skarżącej jako osoby samotnie utrzymującej się z wynagrodzenia. Wbrew twierdzeniom Organu odwoławczego, przesłanki dotyczące sytuacji osobistej, to nie tylko choroba czy długotrwała niepełnosprawność ale mogą to być także okoliczności osobiste. Prezentowane stanowisko poparto orzecznictwem sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 marca 2019 r. Sygn. akt II SA/Rz 1403/18). Skarżąca zarzuciła Organowi odwoławczemu, że ten nie odniósł się do okoliczności, iż babka zerwała z Nią wszelkie kontakty po śmierci swojego męża, a dziadka Skarżącej. Odrzuciła pomoc jaką oferowała jej Skarżąca i siostra Skarżącej. Sytuacja finansowa babki była wówczas bardzo dobra. Posiadała środki finansowe na koncie gromadzone wspólnie z dziadkiem przez całe ich życie zawodowe oraz majątek w postaci mieszkania, które pozwoliłyby sfinansować jej pobyt w DPS. Skarżąca wskazywała w pismach, że nie wie co stało się z majątkiem babki, która to powierzyła swój los synowi P. G. i Jego rodzinie. W związku z tym dziś to nie Skarżąca powinna ponosić konsekwencje finansowe decyzji życiowych swojej babki, z którą nic Ją nie łączyło od kilkunastu lat. Organ nie odniósł się w swojej decyzji do argumentacji Skarżącej w tym zakresie. Organ nie wskazał nawet, iż tę okoliczność rozważał. Skarżąca nadmieniła, że w toku całego postępowania podkreślała, iż B. G. otrzymywała, jak na warunki polskie wysoką emeryturę, prawie w całości pokrywającą Jej opłatę za pobyt w DPS. Organ odwoławczy nie odniósł się do okoliczności, iż zstępna Strony była osobą obłożnie chorą, niewstającą z łóżka, z którą brak było kontaktu. Wszelkie jej potrzeby zaspakajane były w ramach opłaty za pobyt w DPS (co wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej), nie była samodzielnie zdolna do wydatkowania kwoty ok. [...] zł miesięcznie, która jej pozostawała na osobiste wydatki. Pieniądze te wpływały na konto DPS. Skarżąca podała, że z informacji telefonicznej otrzymanej od pracownika Domu Pomocy Społecznej przy ul. Romera 21-29 wynika, iż po śmierci babki zostały środki finansowe i jest to kwota ponad [...] zł. Organ odwoławczy w decyzji odmawiając Skarżącej zwolnienia od ponoszenia opłat powołuje się na ideę pomocy społecznej oraz na okoliczność, iż udzielenie Jej zwolnienia jest z nią sprzeczne. W związku z tym Skarżąca podzieliła się wątpliwością, czy jest logiczne i uzasadnione i czy nie narusza to Jej słusznego interesu oraz zasad współżycia społecznego obciążanie Skarżącej tą opłatą w sytuacji gdy babka Skarżącej zostawiła po sobie środki finansowe w wysokości przekraczającej wydatki, które należy ponieść za jej pobyt w DPS. Zdaniem Skarżącej wątpliwy jest też cel i uzasadnienie w takiej sytuacji dla prowadzenia ponad dwa lata postępowania administracyjnego, które także generuje wysokie koszty dla budżetu Państwa i samorządu. W ocenie Skarżącej Organ kompletnie nie pochylił się nad tymi okolicznościami. Kwota ta mogłaby zaspokoić wszelkie roszczenia Organu za pobyt w DPS, a żądanie w takiej sytuacji pokrywania przez Nią opłat jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego oraz zasadą równości wobec prawa, wynikającą z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP oraz powinno stanowić przesłankę do zwolnienia Jej od opłaty. Skarżąca podkreśliła, że to na organie gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym ciąży obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w zakresie pomocy społecznej. W sytuacji gdy B. G. pozostawiła w DPS kwotę pozwalającą na uregulowanie wszystkich jej zaległości przerzucanie tego obowiązku na Skarżącą, Jej zdaniem, powinno być przesłanką do zwolnienia z odpłatności. Zdaniem Skarżącej Organ II instancji nie odniósł się do tego, iż jest osobą samotnie wychowującą dziecko i utrzymuje się tylko ze swojego dochodu. Nie może liczyć na pomoc rodziny, musi odkładać oszczędności na wypadek utraty pracy, czy na starość i na wykształcenie dziecka. Dodatkowo ciąży na Skarżącej długoterminowe zobowiązanie wobec banku z tytułu kredytu hipotecznego, który będzie spłacała przez wiele lat, a na dzień dzisiejszy jest to kwota około [...] zł. W sytuacji utraty pracy i niemożności spłaty kredytu, zdaniem Skarżącej, będzie narażona na utratę także miejsca zamieszkania, co w dzisiejszych czasach, w szczególności przedłużającego się stanu pandemii wcale nie jest okolicznością nierealną. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. 6. W piśmie z dnia 26 września 2021 r. Skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w skardze. Skarżąca podała, że od dnia 1 lipca 2021 r. nie posiada stałego zatrudnienia, prowadzi jedynie działalność gospodarczą. Wskazała, że nie posiada gwarancji, że Jej dochód będzie kształtował się na stałym poziomie każdego miesiąca. Ponadto obecna niepewna sytuacja gospodarcza oraz przedłużająca się niepewność związana z pandemią powoduje, że Jej sytuacja finansowa jest niestabilna. Nie ma zatem gwarancji, że Jej dochód będzie wpływał regularnie i na niezmienionym poziomie. W 2021 r. kształtuje on się w granicach [...] zł na miesiąc. Z otrzymanego dochodu musi utrzymać siebie oraz nieletniego syna w wieku [...] lat, którego potrzeby w tym okresie są zwiększone (np. konieczne leczenie ortodontyczne, które szacuje na kwotę [...] tys. zł rocznie, nakłady na edukację, "podstawowe zajęcia dodatkowe": basen, nauka języków i inne korepetycje). Osiągany dochód wystarcza Jej jedynie na pokrycie podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Końcowo Skarżąca dodała, że sytuacja związana z pozwaniem o zapłatę pobytu babki, spowodowała u Niej pogorszenie stanu zdrowia z powodu ciągłego stresu, a w związku z tym niepewnością jak utrzyma siebie i nieletnie dziecko. Zmuszona była udać się do specjalisty, który zalecił długotrwałe zwolnienie lekarskie w związku z pogarszającym się Jej stanem [...]. Dodała, że była pod stałą opieką lekarza, który prowadził terapię oraz zlecał przyjmowanie leków. Skarżąca przedłożyła kserokopie rachunków do wydatków wymienionych w piśmie i karty wizyt lekarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. 7. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając na uwadze wskazany wyżej zakres kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja Organu II instancji nie odpowiada przepisom obowiązującego prawa i istnieją podstawy do usunięcia jej z obiegu prawnego, jak również na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji ją poprzedzającej Prezydenta Miasta S.. 8. W pierwszej kolejności należy nakreślić ramy prawne sprawy. Rozstrzygnięcia Organów obu instancji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej podjęto w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.). Art. 64 u.p.s. stanowi, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Katalog osób obowiązanych do ponoszenie tej opłaty i kolejność w jakiej ich ona obciąża ustalony został w art. 61 ust. 1 u.p.s., w myśl którego w przypadku niepokrycia pełnych kosztów utrzymania przez mieszkańca domu pomocy społecznej, obowiązek ów obciąża małżonka mieszkańca i zstępnych przed wstępnymi. Należy przy tym wyjaśnić, że zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma prawa wyjść. Natomiast w ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II FSK 870/07, treść wyroku jak i wszystkich pozostałych powołanych jest dostępna w Internecie – w bazie orzeczeń CBOSA). W przedmiotowej sprawie granice rozpoznania sprawy administracyjnej winien określać wniosek Skarżącej z dnia 20 listopada 2018 r., ponowiony oświadczeniem złożonym podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 18 lutego 2020 r., wnioskiem z dnia 29 lutego 2020 r. oraz w piśmie z dnia 15 września 2020 r. o zwolnienie od ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (dalej: "DPS"). Okolicznością bezsporną jest, że babcia Skarżącej B. G. została umieszczona w DPS na mocy decyzji Organu z dnia [...] stycznia 2017 r. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Organ ustalił Stronie odpłatność za pobyt babci w DPS od dnia 1 października 2018 r. Z akt sprawy wynika, że babcia Skarżącej zmarła w dniu [...] grudnia 2019 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie przyjmuje się, że z treści będącego podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. W rozpoznawanej sprawie warunek ten został spełniony. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Organ ustalił skarżącej odpłatność za pobyt babci w DPS od dnia 1 października 2018 r. Treść normatywna art. 64 u.p.s., będącego podstawą złożonego wniosku Skarżącej jednoznacznie wskazuje na uznaniowy charakter zwolnienia, co oznacza, że kontrolne kompetencje sądu ograniczone są do zbadania czy przy wydaniu decyzji nie doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania, które nie może jednak oznaczać dowolności wyboru rozstrzygnięcia przez organ (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1039/19). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się również, że w sprawach tego typu jak rozpoznawana przez Sąd Organ rozpoznający wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt w placówce nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w powołanym przepisie wymienione jedynie przykładowo. Co oznacza jedynie, że również inne uzasadnione okoliczności mogą spowodować uwzględnienie wniosku o zwolnienie od obowiązku ponoszenia ww. opłaty. Każdorazową decyzję rozstrzygającą o wniosku o przyznanie zwolnienia organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. 9. Wydanie decyzji uwzględniającej wniosek o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS powinno mieć charakter zupełnie wyjątkowy, wyłącznie w takim skonfigurowaniu, w którym sytuacja zdrowotna, rodzinna, życiowa i losowa wnioskującego reprezentuje taki ładunek aksjologiczny, który przełamuje fiskalizm państwa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 23/20). Natomiast sądowa kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym polega na sprawdzeniu, czy organ nie nadużył przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania w sprawie, czyniąc rozstrzygnięcie dowolnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 815/18). Przy ocenie legalności takiej decyzji Sąd weryfikuje jedynie, czy organ właściwie ustalił i rozważył stan faktyczny, czy wydane rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego - wyraża jeden z wariantów przewidzianych w dyspozycji normy uznaniowej - i czy należycie sparametryzowano interes społeczny z interesem indywidualnym - art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 23/20). 10. Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji z urzędu w pierwszej kolejności należy wskazać, że wadliwość zaskarżonej decyzji, samodzielnie powodująca konieczności jej uchylenia, uwidoczniła się na gruncie redakcji jej sentencji. W zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji Organu I instancji w część dotyczącej "ustalenia dla Pani B. G. miesięcznej opłaty za pobyt Pani B. G. w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] za okres od dnia 01 października 2018 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. oraz umorzyć w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji". Zdaniem Sądu sentencja decyzji Organu I instancji, do której odnosi się osnowa decyzji zaskarżonej pozbawiona jest takiej regulacji w tym sensie, że w przeciwieństwie do decyzji zaskarżonej zawiera inny okres: od dnia 1 października 2018 r. do dnia [...] grudnia 2019 r., czyli do dnia zgonu osoby umieszczonej w DPS. Redakcja osnowy zaskarżonej decyzji natomiast nie uwzględnia tej okoliczności. Sentencja zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, w tym zakresie nie odnosi się zatem do decyzji Organu I instancji, przy czym w ocenie Sądu nie można wskazanej wyżej okoliczności ocenić w kategoriach nieistotnego naruszenia prawa procesowego. Konsekwencją powyższego jest bowiem zaistnienie wątpliwości – niedopuszczalnej zgodnie z powyższymi uwagami - czy Organ odwoławczy w istocie rozstrzygnął w przedmiocie sprawy administracyjnej, w której odwołanie od decyzji I instancji wniosła Skarżąca. Tymczasem, w stosunku do aktu Organu I instancji, decyzja II instancji winna świadczyć o realizacji kompetencji, o których mowa w art. 138 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Ani adresat decyzji, ani Organ a quo działający w sprawie, ani też orzekający Sąd nie jest uprawniony do czynienia domniemań co do rzeczywistej woli Organu II instancji we wskazanym zakresie, a które to domniemania miałyby sanować stwierdzoną wadę i uzasadniać pozostawienie tak skonstruowanej decyzji w obrocie prawnym. 11. Przy tym należy zauważyć, jak to trafnie wskazywał Organ odwoławczy, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Organu I instancji ustalająca Skarżącej odpłatność za pobyt babci w DPS, która nie została uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności, w związku z czym sentencja decyzji Organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w zakresie w jakim ustaliła dla B. G. miesięczną opłatę za pobyt B. G. w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] za okres od dnia 01 października 2018 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. (pkt 1 decyzji), pokrywa się z rozstrzygnięciem decyzji z dnia [...] września 2018 r., która w dalszym ciągu obowiązuje. Jest to jeden z powodów, którego zaistnienie spowodowało konieczność zastosowania art. 135 p.p.s.a i uchylenia przez Sąd decyzji Organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. 12. Odnosząc się natomiast do treści skargi wskazać należy, że oczekiwania Skarżącej sprowadzają się do rozpatrzenia zagadnienia, czy istnieje możliwość zwolnienia Jej z obowiązku płatności za pobyt Jej babci w DPS, w świetle dokonanej przez Organ analizy sytuacji finansowej Skarżącej, przy uwzględnieniu przedstawionych przez Nią wydatków i Jej sytuacji bytowej, a nadto czy kwestia ustania więzi rodzinnych między Skarżącą a umieszczoną w DPS babcią oraz pozostawione przez zmarłą środki pieniężne pozostające po uiszczeniu opłat za pobyt w DPS w swojej części, które nie mogły być wykorzystane z uwagi na stan jej zdrowia, powinny być przeznaczone na pokrycie brakujących opłat za pobyt w DPS i czy może to stanowić o wystąpieniu przesłanki nadzwyczajnej o której mowa w art. 64 u.p.s. Wychodząc naprzeciw zarzutom skargi, zdaniem Sądu, nie wszystkie zarzuty w powołanej wyżej mierze zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że na powstanie obowiązku odpłatności nie mogą wpływać osobiste stosunki osoby zobowiązanej względem mieszkańca domu pomocy społecznej. Samo ustanie więzi Skarżącej z babcią umieszczoną w DPS nie ma znaczenia w perspektywie powstania obowiązku wnoszenia opłaty oraz zwolnienia od ponoszenia opłat. Zauważenia wymaga, że funkcją uregulowania art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. z, którego wynika odpowiedzialność finansowa z tytułu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej osób mieszących się w kręgu określonym w tym przepisie jest aktywizowanie rodziny niewywiązującej się z obowiązków na rzecz osób najbliższych, gdyż pomoc społeczna powinna znajdować zastosowanie tylko wtedy, gdy mimo własnej aktywności takiej osoby i wsparcia rodziny nie może ona przezwyciężyć trudności. Jeżeli istnieją więc osoby, które zgodnie z obowiązkiem alimentacji mogą dostarczyć osobie potrzebującej niezbędnych środków utrzymania, to ich powinności wyprzedzają świadczenia z pomocy społecznej. Również pozostawienie kwoty pieniężnej będącej w wyłącznej dyspozycji zmarłej w rozpoznawanej sprawie nie przesądza o zaistnieniu przesłanki nadzwyczajnej, albowiem podlegają one, co do zasady, procedurze spadkowej. Ponadto nie wiadomo czy i jak zadysponowała nimi zmarła. 13. Niezasadne są natomiast zarzuty skargi podważające legalność ustalenia Skarżącej odpłatności za pobyt babci w DPS. Zgodnie z art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wyrażona zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] września 2018 r., rozstrzygająca sprawę merytorycznie i w sposób ostateczny kwestię ustalenia Skarżącej odpłatności za pobyt babci w DPS, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Stąd kwestia prawidłowości ustalenia sytuacji dochodowej pozostałych zstępnych zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowych kosztów nie mogła odnieść zamierzonego skargą skutku. 14. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie przedstawiło wyniku pełnej analizy wniosku Skarżącej pod kątem wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 64 u.p.s. co do sytuacji osobistej oraz finansowej wnioskodawcy. Według Organu wyższego stopnia z ustaleń dokonanych na podstawie akt sprawy wynika, że nie zachodzą, co do zasady, żadne nadzwyczajne przesłanki dotyczące sytuacji osobistej Strony, tj. jak choroba czy długotrwała niepełnosprawność, dlatego wchodzą więc pod rozwagę jedynie kwestie Jej sytuacji finansowej. Jednocześnie Organ odwoławczy uznał, że Skarżąca nie poddała się rodzinnemu wywiadowi środowiskowemu na wezwanie Organu I instancji wynikające z pisma z dnia 8 października 2020 r., podczas gdy z akt administracyjnych i decyzji Organu I instancji wynika, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem Strony o zwolnienie na podstawie art. 64 u.p.s. przeprowadzono wywiad środowiskowy ze Stroną w dniu 18 lutego 2020 r., a Organ nie wypowiedział się dlaczego ustalenia tego wywiadu, który spełniał wymagania warunku koniecznego do rozpatrzenia wniosku Skarżącej nie mogą stanowić podstawy do procedowania. Natomiast lektura uzasadnienia Organu I instancji wskazuje, że Organ ten nie uzasadnił dlaczego przesłance wprost wymienionej w art. 64 pkt 4 u.p.s. i ustalonej w prowadzonym postępowaniu nie przypisał znaczenia w sprawie. 15. W tym zakresie badania wniosku Skarżącej, doszło do naruszenia przez Organy obu instancji reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, bowiem pominęły one w ustaleniach istotne okoliczności mające znaczenie dla wyniku sprawy. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej stać na straży praworządności i dochodzić prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, w celu ochrony interesu publicznego i słusznego interesu obywateli. Brak jakiegokolwiek wypowiedzenia się przez Kolegium oraz brak uzasadnienia przez Organ I instancji dlaczego nie jest nadzwyczajną przesłanką dla zwolnienia z odpłatności w sprawie okoliczność samotnego wychowywania dziecka przez Stronę, konsekwentnie podnoszoną przez Nią na etapie postępowania administracyjnego, uniemożliwiało rzetelne rozważenie stanu faktycznego sprawy i jego oceny (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), przy uwzględnieniu stanu prawnego sprawy. Zdaniem Sądu zebrany przez Organy materiał dowodowy jest na tyle kompletny, że powinien zostać poddany wnikliwej i rzetelnej analizie, celem ustalenia na jego podstawie niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Rozstrzygając sprawę co do istoty organ ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). 16. Ponadto dodać należy, że Organ odwoławczy mimo uznania, że nie został spełniony warunek konieczny zastosowania uregulowania art. 64 u.p.s. poprzez nieprzeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, dokonał wadliwie analizy wniosku wskazując, że co do zasady nie zachodzą żadne nadzwyczajne przesłanki dotyczące sytuacji osobistej Strony. Do tego, jak wskazuje lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie analizował sytuacji finansowej Skarżącej, mimo, iż wskazał powołując się na orzecznictwo, że jest to okoliczność kluczowa dla sprawy. Z tego względu uznać należy, iż Organ II instancji nie sprostał zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż strona ma prawo otrzymać rzetelną, logiczną i konsekwentną co do rozstrzygnięcia i wywodów je uzasadniających wiedzę o motywach rozstrzygnięcia jej sprawy. Ma prawo poznać rzeczywiste motywy działania organu i jego tok rozumowania w sprawie. 17. Nie ma natomiast znaczenia w sprawie kwestia długości trwania postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi odnoszące się do tej kwestii nie mogły być uwzględnione. Granice sprawy wyznacza jej przedmiot, a tym nie jest sprawa przewlekłości działań Organu w postępowaniu, ale zasadność rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w sprawie. Uwzględniając wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania w sposób, który uzasadnia uwzględnienie skargi, poprzez ich uchylenie. 18. Ponownie prowadząc postępowanie Organ powinien wyeliminować wskazane przez Sąd uchybienia. W szczególności zobowiązany będzie do pełnej oceny odnośnie sytuacji osobistej i finansowej Skarżącej, a zwłaszcza wyjaśniając jaką wartość przypisuje określonej w przepisie art. 64 pkt 4 u.p.s. okoliczności mającej znacznie dla sprawy i występującej w sprawie, nie tracąc z pola widzenia słusznego interesu Wnioskodawczyni jak i interesu społecznego. Zaznaczyć przy tym należy, że podnoszone przez Skarżącą wydatki muszą być przez nią udokumentowane tak, aby można było zweryfikować ich cel i zasadność. Obowiązkiem Organu jest sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób umożliwiający poznanie wszystkich okoliczności natury faktycznej i prawnej, które przesądziły o wydaniu rozstrzygnięcia. 19. Na marginesie Sąd zauważa, że choć kwestia kręgu zobowiązanych do płatności za pobyt osoby umieszczonej w DPS i ich dochodów wykracza poza ramy kontroli sądowej w tej sprawie, niemniej jednak okoliczności podnoszone przez Stronę powinny być weryfikowane przez organ administracji z urzędu w ramach przypisanych mu kompetencji, już choćby ze względu na możliwość wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 106 ust. 5 u.p.s. W przypadku wystąpienia okoliczności natury faktycznej lub prawnej, o których mowa we wskazanym przepisie organ administracji jest zobowiązany do uruchomienia przewidzianego prawem postępowania i podjęcia stosownej decyzji. Zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar pomocy winny być uwzględnione od momentu ich wystąpienia. 20. Z tych względów Sąd, nie dopatrując się innych istotnych dla wyniku sprawy naruszeń, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r.