II SA/Gd 748/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 13 lipca 2007 r., nr [...] 2. przyznaje adwokatowi J. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Skarżący D. K. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 października 2007 r., którą, rozpoznając jego odwołanie, utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 13 lipca 2007 r. o odmowie udzielenia mu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Z akt administracyjnych i sądowych wynika następujący stan sprawy. Na skutek interwencji mieszkańców, dotyczących kradzieży metalowych przedmiotów i ich sprzedaży w punkcie skupu złomu, przeprowadzono w dniu 27 marca 2007 r. kontrolę w punkcie skupu złomu prowadzonym przez skarżącego w G. przy ul. D., w wyniku czego ustalono, że skarżący zbiera odpady bez wymaganego zezwolenia i związku z tym pouczono go, iż winien takie zezwolenie uzyskać. W dniu 2 kwietnia 2007 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, w którym wskazał m.in., że będzie zbierał odpady z tłoczenia i piłowania, opakowania z metali, metale żelazne i nieżelazne, miedź, brąz, mosiądz, aluminium, ołów, cynk, żelazo i stal oraz katalizatory, które będzie gromadził przy ul. D. w G. na działce nr [...] wewnątrz blaszanego garażu w pojemnikach plastikowych i workach jutowych. W toku postępowania organ administracji uzyskał opinię Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta w piśmie z 25 kwietnia 2007 r., dotyczącej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonej przy ul. D. w G. Z pisma tego wynikało, że na tym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta uchwałą nr [...] z 23 lutego 2005 r., które ten teren przeznaczają pod zabudowę wolnostojącą jednorodzinną oraz usługową oraz że wyklucza się tam lokalizację obiektów lub działalności, których uciążliwości na granicy działki mogłyby powodować przekroczenie standardów jakości środowiska wymaganych dla zabudowy mieszkaniowej. W piśmie tym wskazano, że z uwagi na takie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wydział Urbanistyki opiniuje negatywnie możliwość prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu złomu w garażu na działce nr [...]. Ponadto w toku postępowania zwrócono się do skarżącego pismem z 10 maja 2007 r., aby przedłożył pozwolenie na użytkowanie garażu, jako punktu zbierania odpadów. W związku z tym pismem skarżący w piśmie z 16 maja 2007 r. zwrócił się do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta o pozwolenie na użytkowanie garażu, jako punktu skupu złomu, który będzie również spełniał funkcję biura. Wniosek ten pismem z 24 maja 2007 r. został przekazany do rozpoznania w Wydziale Architektoniczno-Budowlanym Urzędu Miasta. Pismem z 2 lipca 2007 r. Kierownik tego Wydziału poinformował skarżącego, że z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, iż punkty skupu i przeładunku odpadów należą do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, negatywnie opiniuje prowadzenie skupu złomu przy ul. D. w G. Decyzją z 13 lipca 2007 r. Prezydent Miasta, powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, odmówił skarżącemu, którego określił, jako A., wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów złomu metali żelaznych i nieżelaznych w garażu przy ul. D. na działce nr [...]. Uzasadniając decyzję Prezydent Miasta wskazał, że z uwagi na treść art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach skarżący został wezwany do przedłożenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, w którym zamierza zbierać odpady, że skarżący w odpowiedzi na to wezwanie złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie garażu, jako punktu skupu złomu, który został przekazany do Wydziału Architektoniczno-Budowlanego, który to Wydział odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie garażu. To wszystko, jak wskazano, spowodowało, że skarżący nie spełnia wymagań art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach. Z odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta z 13 lipca 2007 r. wynikało, że skarżący kwestionuje zastosowanie w jego sprawie ustawy o odpadach. Jego zdaniem złom nie jest odpadem w rozumieniu tej ustawy. Mimo tego skarżący odwołał się do decyzji Prezydenta Miasta z 17 marca 2004 r., którą na podstawie przepisów tej ustawy udzielono M. J. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów takich samych, jakie wskazał skarżący we wniosku z 2 kwietnia 2007 r. (z wyjątkiem katalizatorów) i na tej samej nieruchomości z tym, że miały one być gromadzone na tej działce w kontenerach. W decyzji tej ustalono jej ważność w zakresie działalności polegającej na zbieraniu odpadów na nieruchomości przy ul. D. w G. do dnia 16 marca 2007 r. Powołując się na tą decyzję skarżący twierdził, że pozwolenie dotyczyło gromadzenia odpadów w tym samym garażu, w którym on je gromadzi. Ponadto skarżący podnosił, że działalność, którą prowadzi, jest jedynym jego i jego rodziny źródłem utrzymania oraz że nie oddziałuje na żadne, oprócz jego, domy. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 13 lipca 2007 r. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że sporną okolicznością było dołączenie do wniosku o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, wymaganego według art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach, pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W związku z tym SKO wskazało na przepisy Prawa budowlanego regulujące zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w tym na przepis (art. 71 ust. 7), według którego dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych. Dalej SKO wskazało, że 27 marca 2007 r. przeprowadzono kontrolę skupu złomu prowadzonego przez skarżącego, zaś wniosek o udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów złożył on 2 kwietnia 2007 r. Z tego wywiedziono, że w świetle art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego brak było możliwości przeprowadzenia postępowania polegającego na zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania zgłoszenie tej zmiany nie wywołuje skutków prawnych. Wobec tego, jak wskazano, skarżący winien był przeprowadzić postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 71a Prawa budowlanego. Jednakże, jak dalej wskazano, postępowanie takie nie zostało wskazane w art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach i z tego względu organ pierwszej instancji mógł wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Zaznaczono przy tym, że skarżący będzie mógł ponownie o takie zezwolenie wystąpić, jeżeli zakończy postępowanie legalizacyjne. W skardze, tak jak została ona sprecyzowana przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z 3 listopada 2008 r., skarżący podniósł następujące zarzuty. Wskazując, że zgodnie z art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wydaje się po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli są wymagane, podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie było wymagane ani uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, ani przeprowadzenie postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, gdyż te instytucje prawne dotyczą obiektów budowlanych, zaś blaszany garaż, o który w sprawie chodzi, obiektem budowlanym nie jest. Tezę, że ten blaszany garaż nie jest obiektem budowlanym skarżący wywodził z tego, iż nie jest on trwale połączony z gruntem i można go od gruntu odłączyć bez jego uszkodzenia lub istotnej zmiany. Na jej uzasadnienie powołał się na zawarte w Prawie budowlanym definicje budynku, budowli i obiektów małej architektury oraz na Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych i co za tym idzie na art. 47 i art. 48 k.c. Niezależnie od tych wywodów skarżący wskazał na to, że w tym samym miejscu był prowadzony skup złomu przez M. J., który na prowadzenie takiej działalności uzyskał zezwolenie. W związku z tym podniósł m.in., że nie można mówić w takiej sytuacji o zmianie sposobu użytkowania garażu. Skarżący kwestionował ustalenie, iż działalność, którą prowadzi jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności twierdził, że nie jest ona uciążliwa, gdyż działka jest ogrodzona i punkt skupu złomu nie jest widoczny z zewnątrz. Skarżący twierdził, że działalność, którą prowadzi, nie wymaga uzyskania zezwolenia na podstawie ustawy o odpadach, gdyż złom, który zbiera, to surowiec wtórny, a nie odpady. W końcu skarżący wskazał, że działalność, którą prowadzi, jest jego jedynym źródłem utrzymania i z tego względu odmowę udzielenia mu zezwolenia należałoby ocenić w świetle zasad współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W szczególności zasadne są te jej zarzuty, które dotyczą tego, czy wymagane było przed wydaniem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 28 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 39 z 2007 r., poz. 251 ze zm.) zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wydaje się po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli są wymagane. Wobec takiej treści przepisu słusznie w skardze skoncentrowano się na rozważaniach dotyczących tego, czy w rozpoznawanej sprawie było wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie albo zakończenie postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie można się jednakże zgodzić z argumentacją, wedle której przeprowadzenie tych postępowań nie było wymagane, gdyż dotyczą one obiektów budowlanych, natomiast blaszany garaż, o który w sprawie chodzi, nie jest obiektem budowlanym, albowiem nie jest trwale związany z gruntem. Otóż okoliczność trwałego związania z gruntem nie przesądza według ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) o uznaniu za obiekt budowlany. Z definicji obiektu budowlanego, budynku, budowli i obiektu małej architektury, zawartych w art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego wynika, że trwałe związanie z gruntem decyduje jedynie o uznaniu obiektu za budynek. Jednakże obiekt budowlany jest pojęciem szerszym i oprócz budynków, zawierają się w nim budowle i obiekty małej architektury, które dla swego bytu prawnego nie wymagają trwałego związania z gruntem. W świetle tych definicji obiekt budowlany może być nietrwale związany z gruntem i wówczas nie jest budynkiem, ale może być budowlą lub obiektem małej architektury. Ponadto dalsze przepisy Prawa budowlanego wprost wskazują, że mogą być obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem. Taki element faktyczny jest w szczególności przewidziany w definicji tymczasowych obiektów budowlanych, którymi są m.in. obiekty budowlane nietrwale połączone z gruntem (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Nie jest też zasadne kwalifikowanie garażu, o który chodzi w sprawie, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. nr 112, poz. 1316), wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. nr 88, poz. 1316 ze zm.), gdzie stanowi się, że wprowadzone w trybie art. 40 ust. 2 tej ustawy standardowe klasyfikacje i nomenklatury stosuje się w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Klasyfikacja ta nie może więc być stosowana do oceny, czy należy stosować przepisy Prawa budowlanego. W ocenie Sądu ustawodawca w art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach posłużył się sformułowaniem "jeżeli są wymagane" dlatego, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na użytkowanie oraz przeprowadzenie postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest wymagane, w niektórych tylko przypadkach. To kiedy jest wymagane pozwolenie na użytkowanie reguluje art. 55 Prawa budowlanego, zaś to kiedy jest wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części określa art. 71 tej ustawy. Żaden z orzekających w niniejszej sprawie organów nie oceniał wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie blaszanego garażu w kontekście art. 55 Prawa budowlanego. Prezydent Miasta wprawdzie wezwał skarżącego do złożenia takiego pozwolenia, ale w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że jest ono w sprawie skarżącego wymagane. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniało wymóg przeprowadzenia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dokonując tej oceny SKO uznało, że to skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania i stwierdziło, że skoro skarżący już dokonał zmiany sposobu użytkowania, to zgłoszenie tej zmiany będzie nieskuteczne. SKO nie uwzględniło jednak tego, że skarżący w odwołaniu podniósł, iż działka nr [...] oraz znajdujący się na niej blaszany garaż były użytkowane na prowadzenie punktu skupu złomu przynajmniej od marca 2004 r. przez M. J., który w dniu 17 marca 2004 r. otrzymał zezwolenie na prowadzenie takiej samej jak skarżący działalności na tej nieruchomości. Gdyby się okazało, że to M. J. jeszcze w 2004 r. zmienił sposób użytkowania działki nr [...] i blaszanego garażu, to obecnie nie byłoby wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przez skarżącego. Warunkiem bowiem istnienia obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania jest, jak wynika z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przez którą rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, dokonana po dniu 31 maja 2004 r., kiedy instytucja zmiany sposobu użytkowania weszła do polskiego systemu prawnego (art. 2 ust. 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane – Dz.U. nr 93, poz. 888 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych potrzebnych dla ustalenia zastosowania art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach, w szczególności dla ustalenia, czy wskazane tam pozwolenie na użytkowanie oraz postępowanie w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części były wymagane. Tym samym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, iż okaże się, że w przypadku skarżącego pozwolenie na użytkowanie i postępowanie w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie były wymagane. Wówczas zaś odpadnie przesłanka odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. Sprzeczność prowadzonej przez skarżącego działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie miała w sprawie decydującego znaczenia. Organ pierwszej instancji wskazał, że taka sprzeczność była podstawą odmowy udzielenia skarżącemu pozwolenia na użytkowanie. Z akt administracyjnych wynika jednak, że nie chodzi tu o decyzję o pozwoleniu na użytkowanie a pismo Kierownika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta z 2 lipca 2007 r. Pismo to nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż nie jest to decyzja o odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia na użytkowanie garażu. Nie jest też zasadne twierdzenie skarżącego, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa o odpadach. Złom jest niewątpliwie odpadem w rozumieniu tej ustawy, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany, zaś w punkcie Q1 tego załącznika są wymienione pozostałości z produkcji lub konsumpcji, niewymienione w pozostałych kategoriach. Zatem metalowe pozostałości z produkcji lub konsumpcji, czyli złom, są odpadami w rozumieniu tej ustawy. W końcu, skoro zasady współżycia społecznego nie są elementem normy prawa materialnego, regulującej udzielanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, to organy administracji nie miały obowiązku uwzględniania ich naruszenia poprzez wydanie zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana. Przy tym ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji wyjaśnią, czy w przypadku skarżącego były wymagane pozwolenie na użytkowanie lub postępowanie w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Uwzględnią przy tym treść art. 55 Prawa budowlanego mówiącego o tym, kiedy jest wymagane pozwolenie na użytkowanie oraz treść art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego określającego, kiedy jest wymagane zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wezmą też pod uwagę okoliczności podniesione przez skarżącego w odwołaniu, związane z prowadzeniem na działce nr [...] i w blaszanym garażu działalności w zakresie zbierania odpadów przez M. J. na podstawie decyzji z 17 marca 2004 r. Wobec tego, że skarżący korzystał z prawa pomocy i reprezentująca go radca prawny wniosła o przyznanie wynagrodzenia, oświadczając, że dotychczas takie wynagrodzenie nie zostało zapłacone, Sąd na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 2 ust. 3 oraz § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) przyznał wyznaczonemu adwokatowi wynagrodzenie w wysokości 350 zł, na które złożyło się wynagrodzenie adwokata wraz z podatkiem od towarów i usług w wysokości 333 zł oraz 17 zł tytułem zwrotu udokumentowanych jego wydatków, mianowicie kosztów pełnomocnictwa.