II OSK 1681/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1334/20 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. IV SA/Po 1334/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. W. i I. K. prowadzącym działalność pod firmą [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe Spółka cywilna, pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego (lokale handlowo-usługowe w parterze budynku - handel artykułami spożywczo-przemysłowymi, obuwniczymi, odzieżowymi, motoryzacyjnymi, usługi bankowe, biurowe, prawnicze, obsługa telefonii komórkowej, gabinety lekarskie, salony kosmetyczne, wypożyczalnie, ubezpieczenia) z parkingiem podziemnym na działce położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. S. właścicielka sąsiedniej działki nr ew. [...]. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] października 2016 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli inwestorzy. Wyrokiem z 6 kwietnia 2017r. , sygn. IV SA/Po 1044/16, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody uznając, że dopuścił się on naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1961/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda zobowiązał inwestora do zmiany projektu budowlanego. Zmianom podlegało m.in. zlikwidowanie przewieszenia nad wejściem do części mieszkalnej, tak by fragment całej ściany od parteru, aż po dach spełniał wymagania, o jakich mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dalej "warunki techniczne". Inwestorzy w terminie złożyli stosowną dokumentację. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2020r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu oraz orzekł o zatwierdzeniu nowego projektu zagospodarowania terenu. W pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że należało utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., uchylając ją tylko w części zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, gdyż w związku ze zmianami bryły budynku dokonanymi na etapie organu odwoławczego, Wojewoda zobligowany był do zatwierdzenia nowego projektu zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę H. S. stwierdził, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska, a także nie wpłynie negatywnie na interes prawny osób znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej "p.bud.", w razie spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, organ zobowiązany był do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, Wojewoda odniósł się wnikliwie do każdego z zarzutów odwołania skarżącej. W kwestii zbyt bliskiej odległości budynku (4,0 m) od granicy działki skarżącej, wyjaśnił, że od strony północnej projektowany obiekt sąsiaduje z działką skarżącej, na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Budynek ten posiada doświetlenie podstawowych pomieszczeń mieszkalnych od wschodu i zachodu. Wyjaśniono, że § 60 ust. 2 warunków technicznych ograniczył czas nasłonecznienia do 3 godzin w dniach równonocy w godzinach 7:00-17:00 dla jednego pokoju w przypadku mieszkań wielopokojowych. Skoro sąsiedni budynek mieszkalny jednorodzinny ma zapewnione nasłonecznienie, co najmniej ze strony wschodniej i zachodniej, to wykluczyć należy, że przedmiotowa inwestycja wprowadzi ograniczenia w powyższym zakresie. Odnosząc się do zarzutu zacienienia działki należącej do skarżącej wyjaśniono, że w przepisie § 60 warunków technicznych mowa jest jedynie o ochronie w zakresie naturalnego oświetlenia (nasłonecznienia) pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie zaś o ochronie nasłonecznienia działki sąsiadującej z terenem inwestycji. Niemniej zwrócono uwagę, że w zasadzie każda inwestycja w zabudowie miejskiej powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. W tym przedmiocie wykonano analizę przesłaniania sporządzoną przez uprawnioną do tego osobę mgr inż. T. W. (projektanta w specjalności architektoniczno-budowlanej i konserwatorskiej). Wynika z niej, że między ramionami kąta 60° wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego (domu odwołującej), nie znajduje się żaden element budowlany bądź obiekt, który może powodować zacienienie budynku na działce nr ew. [...]. W analizie uwzględniono odległości zmniejszone o połowę w zabudowie śródmiejskiej, które wskazano w § 13 ust. 4 warunków technicznych. Oceniając zarzut potencjalnego obniżenia wartości nieruchomości na skutek realizacji inwestycji Sąd wyjaśnił, że okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Jeżeli lokalizacja inwestycji nie wykazuje sprzeczności z wymogami stawianymi przez przepisy prawa, to spowodowane nią ewentualne dolegliwości dla otoczenia czy naruszenie interesów ekonomicznych właściciela działki sąsiedniej nie mogą być uznane za uzasadniające odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej H. S. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 4 warunków technicznych przez wadliwe przyjęcie, że organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił minimalną odległość między nieruchomościami, w sytuacji gdy powinien dokonać oceny wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej oraz niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że realizacja inwestycji budynku wielorodzinnego nie naruszy słusznych interesów skarżącej, podczas gdy umieszczenie go w zbyt bliskiej odległości spowoduje spadek wartości nieruchomości skarżącej; II. przepisów postępowania : art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do zarzutów skarżącej w zakresie braku wskazania przyczyn, z powodu których dopuszczalne było zmniejszenie w sposób maksymalny odległości między budynkami, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzucono organowi odwoławczemu i Sądowi pierwszej instancji, że nie pochyliły się na argumentami skarżącej, która twierdziła, że realizacja inwestycja wpłynie ujemnie na wartość jej nieruchomości oraz zmniejszy poziom jej nasłonecznienia. Tymczasem, organy orzekające w sprawach budowlanych mają obowiązek stosowania norm techniczno-budowlanych interpretowanych systemowo i funkcjonalnie, a więc w nawiązaniu do zasad obowiązujących w całym systemie prawnym, ze szczególnym uwzględnieniem zasad prawa budowlanego. W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania terenu przewidzianego pod inwestycję uwzględnia istniejące lub projektowane zagospodarowanie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tak aby spełniony został wymóg wyważenia interesów wszystkich uprawnionych stron, z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ II instancji wnikliwie odniósł się do zarzutu skarżącej, w którym podnosiła brak wyjaśnienia przyczyn, dla których przyjęto maksymalną możliwość zmniejszenia odległości od budynku, o której jest mowa w §13 ust. 4 warunków technicznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestorzy wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane ze sobą sprowadzając się do twierdzenia, że wadliwie zaprojektowano usytuowanie planowanego budynku zmniejszając maksymalnie odległość między nim, a budynkiem skarżącej czym naruszono słuszny interes skarżącej w rozumieniu art.5 ust.1 pkt 9 p.bud.- to w pierwszej kolejności zostaną rozpoznane zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zauważyć dla porządku przy tym należy, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca w istocie wadliwe zastosowanie § 13 ust. 4 warunków technicznych, a nie błędną wykładnię tego przepisu, jak sformułowano w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (ust. 2). Stosownie do § 13 ust. 4, odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy przesłaniania, nie kwestionowanej przez strony, sporządzonej przez uprawnionego architekta wynika jednoznacznie, że między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego (domu skarżącej), nie znajduje się żaden element budowlany bądź obiekt mogący powodować zacienienie budynku na działce nr [...]. Z analizy tej wynika również, że między obiektem przesłanianym, tj. budynkiem skarżącej na działce nr [...], a obiektem przesłaniającym, tj. projektowanym na działce nr [...], odległość wynosi 10 m. Wysokości przesłaniania są dwie i wynoszą 10,5 oraz 18 m. Połowa tych wysokości to odpowiednio 5,75 m i 9 m. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do obu wysokości przesłaniania zachowana została dopuszczalna odległość między budynkami z zastosowaniem § 13 ust. 4 warunków technicznych, czyli zmniejszona nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie w/w § 13 ust. 4 omawianego rozporządzenia, podnosi natomiast, że organy orzekające w tej sprawie i Sąd pierwszej instancji powinny wyjaśnić, dlaczego przyjęto maksymalne dopuszczalne zmniejszenie odległości między budynkami, w sytuacji gdy organ powinien dokonać oceny wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej. W tym kontekście, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud., podniosła, że organ powinien ocenić, czy realizacja inwestycji wpłynie ujemnie na wartość jej nieruchomości oraz zmniejszy poziom nasłonecznienia. Odnosząc się do tych zrzutów należy podkreślić, że § 13 ust. 4 warunków technicznych nie uzależnia jego zastosowania od zaistnienia jakichkolwiek innych warunków niż lokalizacja inwestycji w zabudowie śródmiejskiej, co w sprawie nie było podważane. Jak już wyżej wskazano, przepisy dotyczące nasłonecznienia nie zostały w sprawie naruszone. Odnośnie do uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud., to ochronie podlegają wyłącznie interesy prawne, a nie interesy faktyczne np. spadek wartości nieruchomości. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, poszanowaniu podlegają wobec tego nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione normatywnie interesy osób trzecich. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie interesów faktycznych innych osób, można mówić zatem wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy, bowiem ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. nie ma charakteru absolutnego. Należy mieć również na uwadze, że interes osób trzecich chroniony powyższym przepisem nie może naruszać prawa inwestora do zabudowy swojej nieruchomości, wynikającego z art. 4 p.bud. Niewątpliwie w procesie inwestycyjnym konieczne jest ważenie sprzecznych interesów stron, stąd też w tej sprawie niezbędne było dokonanie analizy przesłaniania i nasłonecznienia budynku skarżącej. Dokonana przez organy w tym zakresie ocena była prawidłowa i słusznie zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji. Nie została ona podważona w skardze kasacyjnej. Z tych też względów zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie to skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia omawianego przepisu w tym, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał przyczyn, z powodu których dopuszczalne było zmniejszenie w sposób maksymalny odległości między budynkami. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywiście dość ogólnie odniósł się do tej kwestii wyjaśniając, że w zasadzie każda inwestycja w zabudowie miejskiej powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Powołał się jednak na w/w analizę przesłaniania sporządzoną przez uprawnioną do tego osobę, z której wynika, że między ramionami kąta 60° wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego (domu odwołującej), nie znajduje się żaden element budowlany bądź obiekt, który może powodować zacienienie budynku na działce nr [...]. Wskazał, że w sprawie zastosowano § 13 ust. 4 warunków technicznych umożliwiający zmniejszenie odległości między budynkami nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Argumentacja Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jakkolwiek mało rozbudowana, jest jednak jasna, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można bowiem mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takiej sytuacji nie ma. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wniosek pełnomocnika inwestorów Z. W. i I. K. prowadzących działalność pod firmą [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe Spółka cywilna o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną nie został uwzględniony, ponieważ w razie oddalenia skargi kasacyjnej, przepis 204 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony, która wniosła skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę - wyłącznie na rzecz organu.