II GSK 2882/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2585/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia stawek opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz [A.] Spółki z o.o. w P. 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2585/14 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w P. (dalej: Spółka) na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes UTK) z dnia [...] września 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia stawek opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Prezes UTK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 141 i art. 144 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm.; dalej: u.t.k.), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie wszczęcia, na wniosek Spółki, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UTK z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zatwierdzającej stawki jednostkowe opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej oraz za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych zarządcy infrastruktury kolejowej [...] na rozkład jazdy pociągów 2012/2013. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał, że jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie i kontroli zaskarżonego postanowienia, bo nie zostało ono wydane w oparciu o art. 33 ust. 8 u.t.k.; nie rozstrzyga też w żadnej innej sprawie, wymienionej w art. 14 ust. 5 u.t.k. Stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i nie uwzględnił wniosku skarżącej o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów powołanych w skardze. WSA zgodził się z Prezesem UTK, że przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastruktury kolejowej o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie art. 33 ust. 8 u.t.k. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, że jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa zawarta z zarządcą, nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 i 8 u.t.k., art. 29 ust. 4 u.t.k. i art. 30 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2001/14/WE z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. U. UE z dnia 15 marca 2001 r. L 75, s. 29 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 07, t. 5, s. 404 ze zm.; dalej: dyrektywa 2001/14/WE), które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że Spółka – przedsiębiorca będący przewoźnikiem kolejowym korzystającym z infrastruktury kolejowej [...] oraz urządzeń [...] związanych z obsługą pociągów – nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych zarządcy infrastruktury kolejowej [...], a w konsekwencji nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o skierowanie w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o poniższej treści: 1. Czy art. 30 ust. 2 lit. e) w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy krajowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ kontrolny zmierzającym do ustalenia przez zarządcę infrastruktury wysokości opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej? 2. W przypadku negatywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze, czy art. 30 ust. 5 i 6 dyrektywy 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo zaskarżenia decyzji organu kontrolnego zatwierdzającej wysokość opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej ustalonych przez zarządcę tej infrastruktury? Prezes UTK udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. jest zobowiązany i zarazem uprawniony do zbadania konkretnej sprawy w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd ma jednocześnie obowiązek wziąć z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki ustawodawca enumeratywnie określił w § 2 art. 183 p.p.s.a. Sąd czyni to jednak – jak wskazano – z urzędu, bez względu na podniesienie tego rodzaju uchybienia przez stronę w ramach zarzutów środka odwoławczego. Należy także zwrócić uwagę, że z problematyką nieważności postępowania sądowoadministracyjnego związany jest art. 189 p.p.s.a., wskazujący wprost, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu (...), Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę (...). Powyższy przepis jest wyrazem procesowej zasady badania z urzędu przez każdy sąd administracyjny dopuszczalności skargi w każdej sprawie i na każdym etapie jej rozpoznawania. Ponadto, odwołując się do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. o sygn. akt II GPS 5/09 (publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40) należy zauważyć, że zawarte w art. 189 p.p.s.a. sformułowanie "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu" wskazuje na różne przyczyny odrzucenia tego środka. Mieszczą się tu więc zarówno takie, które bezpośrednio wynikają z wady nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, jak i takie, które wprawdzie uzasadniają odrzucenie skargi, jednakże którym nie można przypisać cechy skutkującej stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego. Przechodząc do meritum Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zainicjowana skargą spółki [A.] sprawa kontroli postanowienia Prezesa UTK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej stawki opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia reżimu sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia Prezesa UTK mają przepisy art. 14 ust. 5 i 6, art. 29 ust. 1i i 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 ustawy o transporcie kolejowym. Nie ma sporu co do tego, że skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionowano postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności) w sprawie dotyczącej decyzji zatwierdzającej stawki opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Z treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrola ta jest jednak wyłączona w sprawach wymienionych w art. 5 p.p.s.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują takie wyłączenie. Tym samym okoliczność, że kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało postanowienie organu wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. i zarazem formalnie spełniające warunki z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie oznacza jeszcze, że droga sądowa przed sądem administracyjnym jest z tego powodu dopuszczalna. Choć jest to niewątpliwie istotna wskazówka sugerująca taki właśnie reżim kontroli działań administracji publicznej, to jednak nie można nie dostrzegać przepisów regulujących istotę postępowania, w którym kwestionowany akt został wydany, a także sfery działania organu wyznaczonej przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dopiero rozważenie tych okoliczności pozwala przesądzić o właściwości danego sądu. Idąc dalej, z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, w szczególności z art. 14 ust. 1 i 2 u.t.k. oraz art. 29 ust. 1i i ust. 5, art. 33 ust. 8, art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 można wywieść, że kompetencje Prezesa UTK mają w istocie dwojaki charakter. Po pierwsze, przyjmują one postać uprawnień w pełni władczych, w ramach których Prezes UTK oddziałuje na rynek kolejowy w sferze publicznej, zapewniając ochronę określonych wartości publicznoprawnych np. bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Po drugie, Prezes UTK może też działać w formie decyzji lub postanowienia, jako swoisty regulator ingerujący we wzajemne cywilnoprawne relacje podmiotów rynku kolejowego i rozstrzygający kwestie powstałe na skutek sporu pomiędzy nimi bądź na skutek działania jednego z uczestników, mającego wpływ na rynek bądź jego uczestników. Wprawdzie w obu przypadkach orzekanie następuje decyzją bądź postanowieniem przy zastosowaniu, co do zasady, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 14 ust. 4 u.t.k.), jednakże przedstawione rozróżnienie ma decydujące znaczenie przy ustalaniu zasad ochrony sądowej. Rozwijając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że do pierwszej grupy uprawnień bez wątpienia należy zaliczyć możliwość nakazania w drodze decyzji, usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego np.: zasad prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (art. 14 ust. 1 pkt 1 u.t.k.), warunków technicznych eksploatacji pojazdów kolejowych (art. 14 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Prezes UTK może również decyzją wstrzymać ruch kolejowy lub wprowadzić jego ograniczenia na linii kolejowej lub jej odcinku albo na bocznicy kolejowej w razie stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub bezpieczeństwa przewozu osób i rzeczy (art. 14 ust. 2 pkt 1 u.t.k.). Do drugiej grupy uprawnień załatwianych w trybie k.p.a. decyzją administracyjną lub postanowieniem należy np. rozstrzygnięcie kwestii udostępnienia infrastruktury kolejowej w razie bezskutecznego upływu terminu zakończenia negocjacji wyznaczonego przez Prezes UTK (art. 29 ust. 1i u.t.k.), rozwiązanie umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej (art. 29 ust. 5 tej ustawy), zatwierdzenie albo odmowa zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe (art. 33 ust. 8 u.t.k.), czy też kary pieniężne nakładane z tytułu niewywiązywania się przez dany podmiot rynku kolejowego z obowiązków wynikających z przepisów prawa względem rynku bądź innych jego uczestników (art. 66 u.t.k.). W następstwie takiego rozdziału, ustawodawca, z uwagi na rodzaj uprawnień Prezesa UTK i sposób załatwienia przez ten organ poszczególnych spraw, wprowadza różne zasady sądowej kontroli aktów przybierających formalną postać decyzji lub postanowienia. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 5 u.t.k., do którego odsyła także ust. 6 tego przepisu, od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1i oraz ust. 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 u.t.k., przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów (SOKiK). Z kolei art. 14 ust. 6 u.t.k. stanowi, że do postanowień wydanych przez Prezesa UTK w sprawach, o których mowa w art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1-3, na które służy zażalenie, przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio, z tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Powyższe należy zestawić z istotą sprawy rozpoznawanej przez Prezesa UTK, o której mowa w art. 33 ust. 8 u.t.k. czyli zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie tych przepisów ustawodawca ustanowił sądowy tryb instancyjny, wskazując w art. 14 ust. 5 i 6 u.t.k. jako właściwy do rozpoznania środka odwoławczego w postaci odwołania lub zażalenia – sąd powszechny (SOKiK), zaś w art. 14 ust. 7 u.t.k. właściwy tryb rozpoznania tych środków – przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego. Pomimo więc tego, że samo postępowanie przed Prezesem UTK na mocy art. 14 ust. 4 u.t.k. toczy się wedle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i zwieńczone jest decyzją bądź postanowieniem, to jednak z uwagi na zawarte w tym przepisie zastrzeżenie (ust. 5 i 6), ocena prawidłowości rozstrzygnięć Prezesa UTK należy do kognicji SOKiK, a nie sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy to także trybów nadzwyczajnych (w tym występującego w niniejszej sprawie trybu stwierdzenia nieważności). Przemawia za tym okoliczność, że sądowoadministracyjna kontrola trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczyłaby w istocie sprawy z art. 33 ust. 8 u.t.k., zastrzeżonej dla kontroli SOKiK. Tryb ten dotyczyłby więc nie tylko występującej w niniejszej sprawie kwestii przesłanek odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopuszczenie – jak wskazał WSA w Warszawie – sądowoadministracyjnej kontroli wydanych w trybie stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych, w szeroko rozumianej sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia stawek, powodowałoby uprawnienie do skontrolowania przez sąd administracyjny również prawidłowości takiego zatwierdzenia (bądź odmowy). To z kolei, niewątpliwie wiązałoby się z oceną merytoryczną zastrzeżoną na mocy art. 14 ust. 5 i 6 u.t.k. do właściwości SOKiK. Uwzględniając powyższe, w świetle art. 14 ust. 6 u.t.k. przyjąć należy, że każde postanowienie, którego ramy prawne wyznacza art. 33 ust. 8 tej ustawy, podlega zaskarżeniu do SOKiK, a nie do sądu administracyjnego. Niezasadne było więc przyjęcie przez organ, skarżącego, a w konsekwencji także przez WSA, że zaskarżenie podjętego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia następuje w drodze kierowanego do Prezesa UTK wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z możliwością złożenia następnie skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że z funkcjonalnego punktu widzenia nie do przyjęcia byłaby sytuacja, w której w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego, jakim jest zatwierdzenie stawek opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej, byłby właściwy sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności jedynie od tego, w jakim trybie zostałoby wydane rozstrzygnięcie Prezesa UTK. Przyjęcie, że tryb zażaleniowy (do SOKiK) ma zastosowanie we wszystkich zaskarżalnych postanowieniach Prezesa UTK w sprawie zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia stawek opłat, niezależnie od tego w jakim trybie zostały one podjęte, pozwala uniknąć systemowego dysonansu i w rzeczywistości dwutorowego rozstrzygania tego rodzaju spraw z zakresu transportu kolejowego. Podkreślić należy, że dopuszczenie, w zależności od zainicjowanego trybu (zwykły, nadzwyczajny), różnych dróg kontroli aktów wydanych w istocie w tej samej sprawie, mogłoby powodować wkraczanie we wzajemne uprawnienia orzecznicze SOKiK i sądów administracyjnych. Taka sytuacja byłaby z kolei niekorzystna pod względem spójności systemu sądowej kontroli aktów z zakresu administracji publicznej. Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 189 i art. 193 p.p.s.a.