IV SA/Gl 798/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta G., na mocy m.in. art.7, art.8 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz.732 ze zm.), art.3 pkt 17a i 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.), przyznał A. C. zaliczkę alimentacyjną na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w kwocie po [...] zł miesięcznie. W jego ocenie wnioskodawczyni spełnia kryteria pozwalające na uwzględnienie żądania w tym zakresie, wszak z powodu dochodu rodziny składającej się z trojga osób, obejmującego w [...] r. wynagrodzenie matki i alimenty pobierane przez siostrę, który to dochód przekracza 50% kwoty 583 zł, zaliczka winna wynosić 170 zł, bowiem brak jest podstaw do jej podwyższenia. Decyzja ta zapadła po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. identycznej w treści osnowy co decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie. Przyczyną jej uchylenia przez organ odwoławczy był brak wszystkich wymaganych prawem dokumentów a więc gołosłowność ustaleń faktycznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rzecznik Praw Obywatelskich domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej przepis art.8 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Uzasadniając ten zarzut skarżący podał, iż zastosowana przez organ orzekający wykładnia przywołanego przepisu jest niekorzystna i odosobniona w Polsce. Bowiem z reguły stosuje się wykładnię uwzględniającą dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie, a nie dochód rodziny w kontekście uprawnienia do podwyższonej zaliczki. Gramatyczna wykładnia prowadzi do nierówności i dyskryminacji rodzin wielodzietnych, narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, toteż w ocenie skarżącego nie powinna być brana pod uwagę. Przy zastosowaniu wykładni korzystnej, a więc poprawnej, uprawnionej należałaby się kwota 300 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji, przywołując na jej poparcie orzecznictwo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Postanowieniem z dnia 4 marca 2008 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania toczącego przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą akt P 25/07, a zmierzającego do uzyskania odpowiedzi na pytanie o konstytucyjność przepisu art.8 ust.2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W jego uzasadnieniu wskazano na wątpliwości co do zgodności tego przepisu z art.2, art.32 i art.71 ust.1 Konstytucji RP, jednocześnie prezentując pogląd, wedle którego literalne odczytanie przedmiotowego przepisu przekonuje do trafności rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją. Mocą postanowienia z dnia 21 października 2008 r. postępowanie niniejsze zostało podjęte, a to wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny w powyższej sprawie w dniu 1 października 2008 r. postanowienia o umorzeniu postępowania. W ocenie Trybunału brak jest podstaw do orzekania o konstytucyjności wspomnianego przepisu, gdyż przedstawione wątpliwości są natury interpretacyjnej i dają się usunąć w drodze wykładni, do dokonania której powołane są sądy orzekające, a nie tenże Trybunał. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia zaakcentowano, że w przedmiotowym przepisie ustawodawca w zwrocie "gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art.7 ust.2..." posłużył się "skrótem myślowym", który należy odczytać jako odesłanie do dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W jego przekonaniu ta okoliczność, wraz z efektami wykładni gramatycznej, funkcjonalnej i celowościowej, prowadzi do konkluzji o konieczności interpretacji art.8 ust.2 w sposób korzystny dla uprawnionych. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że - jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające je nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa prowadzącego do ich nieważności, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Jak głosi jej art.134 § 1 kontrola legalności obejmuje nie tylko zarzuty skargi, ale też podstawy brane pod rozwagę z urzędu. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej w sprawie decyzji wykazało, iż jako zapadła w wyniku istotnego naruszenia prawa nie mogła się ona ostać. W pierwszej kolejności z urzędu wypadło zwrócić uwagę na niedoskonałość jej motywów, w których zabrakło pełnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem wysnute przez organ wnioski nie mają oparcia w faktach. Po myśli art.107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno zawierać co najmniej wskazanie dowodów, na jakich organ się oparł dokonując ustaleń faktycznych, ich ocenę wiarygodności oraz subsumpcję, czyli podciągnięcie ustaleń pod treść normy prawa materialnego i jej analiza. Tymczasem organ nie ustalił ani dochodu rodziny ani dochodu w przeliczeniu na osobę, ani wysokości alimentów należnych wnioskodawczyni, stąd konkluzja o prawie i wysokości świadczenia jawi się jako gołosłowna. Skarga podlegała jednak uwzględnieniu głównie z powodu zasadności podniesionych w niej zarzutów. Bowiem zaprezentowany przez organ pogląd prawny w kwestii interpretacji art.8 ust.2 jest błędny. Co prawda literalne odczytanie normy art.8 ust.2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej prowadziłoby do konkluzji o uprawnieniu do podwyższonych świadczeń w przypadku, gdyby dochód rodziny nie przekraczał 50% kwoty z art.7 ust.2, lecz w istocie taka wykładnia naruszałaby konstytucyjne zasady równości, ochrony i pomocy rodzinie oraz sprawiedliwości społecznej. Skutkowałaby bowiem z reguły pozbawieniem prawa do takich świadczeń osoby w rodzinach wielodzietnych. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt P 25/07, w takiej sytuacji należy bezpośrednio zastosować przepisy Konstytucji oraz metody wykładni pozwalające na takie rozumienie przedmiotowego przepisu, które wykluczy kolizję z normami wyższej rangi. Trybunał wskazał, iż ustawodawca dokonał pewnego "skrótu myślowego" w efekcie skutkującego interpretacją użytego w art.8 ust.2 pojęcia "dochód w rodzinie" jako dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Jeśli nadto zważyć na cel tego przepisu, jakim jest pomoc osobom uprawnionym poprzez świadczenie zaliczek niejako w miejsce nieuiszczanych alimentów, którego nie osiąga przyjęte przez organ rozumienie tego przepisu, niepodobna poprzestać na jego wykładni gramatycznej. Pogląd ten można uznać za utrwalony już w orzecznictwie (p. uzasadnienie przytoczonego wyżej postanowienia Trybunału Konstytucyjnego), a zasadza się on także na wykładni logicznej, wedle której wadliwe jest oderwanie się od regulacji zawartej w art.7 ust.2 cytowanej wyżej ustawy. Nie bez znaczenia jest wreszcie założenie spójności unormowania tych instytucji w ustawie, która nakazuje zbieżną interpretację w tym zakresie. Co prawda przywołane wywody Trybunału Konstytucyjnego zawarte w motywach postanowienia z dnia 1 października 2008 r. nie mają w tej sprawie mocy wiążącej, bo postanowienie to nie zapadło w jej toku ani nie doszło jego mocą do stwierdzenia niekonstytucyjności omawianego przepisu, to jednak za przyjęciem tego stanowiska przemawia niewątpliwy autorytet tegoż Trybunału. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe wskazania co do interpretacji przepisu art.8 ust.2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i po dokonaniu stosownych ustaleń faktycznych wyda właściwej treści decyzję. Uzasadni ją zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Co mając na względzie, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. a, c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 2 ZDANIE ODRĘBNE U Z A S A D N I E N I E zdania odrębnego złożonego przez sędziego NSA Wiesława Morysa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2008 r. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia wysokości zaliczki alimentacyjnej należnej A.C. (zakładam, że jest ona do niej uprawniona, nie negując zastrzeżeń Sądu co do wyjaśnienia sprawy w tym zakresie przez organ, wszak nie jest to kwestia istotna z punktu widzenia zdania odrębnego), a ściślej rozstrzygnięcie w tej materii zawarte w decyzji Prezydenta Miasta G. przyznającej to świadczenie w kwocie po [...] zł miesięcznie. Skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił i w/w wyrokiem decyzję tę uchylił, podzielając przedstawioną w motywach skargi argumentację. W przekonaniu Sądu wykładnia gramatyczna stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia organu art.8 ust.2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) będąca podstawą konkluzji o konieczności podwyższenia świadczenia tylko w przypadkach, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty z art.7 ust.2 tej ustawy, jest błędna. Prowadzi bowiem do naruszenia konstytucyjnych reguł ochrony i pomocy rodzinie oraz sprawiedliwości społecznej, głównie poprzez niekorzystne ukształtowanie sytuacji rodzin wielodzietnych. Zatem stosując bezpośrednio przepisy Konstytucji RP oraz wykładnię funkcjonalną i celowościową wspomnianego przepisu, posiłkując się nadto poglądem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt P 25/07, wedle którego należy stosować interpretację korzystną dla uprawnionych, możliwą z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę "skrótem myślowym" pozwalającym na odczytanie zwrotu "dochód rodziny", jako "dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie", Sąd dokonał takiej właśnie wykładni omawianej normy. Stąd odmienna interpretacja organu nie mogła się ostać, a co za tym idzie również zaskarżona decyzja. Ze stanowiskiem tym nie mogę się zgodzić. Art.8 ust.2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej stanowi, że "w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art.7 ust.2, kwotę zaliczki, o której mowa w ust.1, zwiększa się do...". W art.7 ust.2 wskazana jest owa kwota, która wynosi 583 zł. Przy czym jest to kwota, od której nieprzekroczenia, jeśli chodzi o dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, uzależnione zostało prawo do zaliczki. W mojej ocenie relacja obu tych przepisów jest prima facie oczywista, jasna i jednoznaczna. Ich zrozumienie jest możliwe w wyniku prostej analizy językowej użytych zwrotów. Przeto nie wymaga zastosowania innych metod wykładni, niż tylko wykładnia gramatyczna, która jest podstawowym i pierwszorzędnym sposobem wykładni. Odwołanie się do innych metod może mieć miejsce wówczas, gdy w jego wyniku nie da się osiągnąć pożądanych rezultatów. Wszak chodzi o rezultaty w postaci zrozumienia przepisu oraz możliwości jego zastosowania i to natury obiektywnej, nie zaś rezultaty w postaci rozumienia niezgodnego z przekonaniem podmiotu dokonującego wykładni. Nadto niepodobna zgodzić się z takim zabiegiem interpretacyjnym, który prowadzi do kolizji wyników zastosowanych metod wykładni. Tymczasem Sąd w uzasadnieniu wyroku odwołał się do innych reguł doprowadzając do takiej rozbieżności. Literalne odczytanie normy art.8 ust.2 nadaje mu następujące brzmienie: w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty 583 zł, kwotę zaliczki, o której mowa w ust.1, zwiększa się do... Jest to oczywista wykładnia, która nie daje podstaw do przyjęcia innego rozumienia cytowanego przepisu. Moim zdaniem brak jest jakichkolwiek powodów dla zunifikowania obu różnych pojęć zastosowanych w art.7 ust.2 i art.8 ust.2 omawianej ustawy. Pierwszy z nich stanowi o kryterium uprawniającym do świadczenia, drugi o jego wysokości. Nadanie im obu jednakowego brzmienia czyniłoby z ustawodawcy ustawodawcę nieracjonalnego, który posługuje się różnymi zwrotami językowymi dla określenia i uregulowania tej samej instytucji. Niekwestionowana racjonalność ustawodawcy nakazuje zatem rozróżnienie obu zakresów pojęciowych. Niepodobna przy tym zgodzić się z Trybunałem Konstytucyjnym, który w uzasadnieniu wspomnianego wyżej postanowienia w tej materii upatruje "skrótu myślowego". W mojej ocenie teza ta w prosty sposób prowadzi do podważenia logiki ustawodawcy. Trybunał każe bowiem przypisać mu intencje ujednolicenia rozumienia odmiennych zwrotów językowych. Zakłada też jego niedoskonałość polegającą na niemożności dostatecznie precyzyjnego wyrażenia jego woli w sposób "pisany". Nie jest bowiem niczym innym sugestia, że należy interpretować przepis w świetle reguł konstytucyjnych, czy innych metod wykładni, bo wykładnia językowa prowadzi do niepożądanych skutków. Uważam, że sądy, zwłaszcza administracyjne, w zasadzie nie są powołane do oceny przepisu, którego brzmienie jest jasne, zwłaszcza po to tylko, by odejść od jego językowej wersji z uwagi na niepożądane w ich przekonaniu skutki. Taki zabieg nadawałby sądom zbyt dużą niezależność od treści przepisu, a co za tym idzie swobodę prowadzącą do możliwości wypaczenia woli ustawodawcy. Niestety taką tendencje można ostatnio w praktyce dostrzec. A przecież sądy powołane są wyłącznie do stosowania prawa, a nie jego tworzenia. Odmienne podejście narusza zatem choćby konstytucyjną zasadę równości władz. Należy więc założyć, że zabieg posłużenia się różnymi pojęciami w cytowanych wyżej przepisach był zamierzony. Można co prawda dostrzec w nim pokrzywdzenie rodzin wielodzietnych, ale już wątpliwe jest naruszenie zasady równości, bowiem samo tylko zróżnicowanie sytuacji materialnej i rodzinnej sytuuje rodziny w odmiennych stanach faktycznych uzasadniających pobieranie innych świadczeń. W takim stanie rzeczy niepodobna zrównywać ich sytuacji, a zatem twierdzić o naruszeniu zasady równości w przedmiotowym wypadku. Toteż trudno dopatrzeć się podstaw do bezpośredniego stosowania Konstytucji. W moim przekonaniu taki zabieg nie jest możliwy bez choćby przesłankowego (dla potrzeb rozstrzygania konkretnej sprawy) wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu rangi ustawowej (art.8 ust.2 cytowanej wyżej ustawy). Ponieważ łączyłoby się to z ustaleniem jego niekonstytucyjności, uważam, że dla tej operacji, nawet w ograniczonym zakresie, właściwy jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, Tymczasem uchylił się on od oceny konstytucyjności przepisu art.8 ust.2, twierdząc, że możliwe jest poprawne (prokonstytucyjne) odczytanie go w drodze prawidłowej wykładni, do której nie jest on powołany. Jednakowoż wykazał się niekonsekwencją, gdyż takiej wykładni dokonał w uzasadnieniu przywołanego wyżej postanowienia z dnia 1 października 2008 r. Poza tym nie budzi niczyich zastrzeżeń pogląd, że uzasadnienie to nie jest dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wiążące. Oczywiście autorytet Trybunału każe go uwzględnić, wszak nie bez stosownej oceny. Tym bardziej, gdy zważyć, że wskazane przezeń orzeczenia sądów administracyjnych, rzekomo ustalające prawidłową praktykę, zapadły po zadaniu pytania prawnego w przedmiotowej materii, nadto nie są podzielane przez wszystkie sądy administracyjne. W tej sytuacji uważam, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Oczywista dla mnie jest konieczność ochrony obywateli i orzekanie w zgodzie z prawem, szczególnie z Konstytucją. Jednakowoż nie może się to odbywać wbrew woli ustawodawcy, bo prymat powinna zyskać zasada legalizmu, a nie słuszności prawa, jak też bez uwzględnienia interesów drugiej strony występującej w sprawie. W tym aspekcie godzi się zwrócić uwagę, znacznie upraszczając zagadnienie, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym równoprawnymi i równorzędnymi stronami są organy administracyjne reprezentujące z reguły państwo oraz podmioty żądające określonego zachowania się organów czy poddane jego działaniu z innych przyczyn. Ostrożnie można tę kwestię przenieść na grunt materialnoprawny. Wszak opowiedzenie się po jednej z nich, jak w niniejszej sprawie, prowadzi do zachwiania tej równowagi i pozycji. Nie znajduję więc szczególnej argumentacji uzasadniającej uprzywilejowanie jednej z tych stron. Właśnie to stanowisko Sądu skutkuje naruszeniem zasady równości stron. Uważam zatem, że osiągnięcie zakładanego celu winno nastąpić w wyniku odpowiednich działań ustawodawczych. W tym aspekcie widzę większą rolę Rzecznika Praw Obywatelskich jako organu uprawnionego do występowania z inicjatywą ustawodawczą niż jako organu skarżącego w tego rodzaju sprawach indywidualnych. Z przytoczonych powodów, uznając konstytucyjność przepisu art.8 ust.2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, którego wykładnia proponowana przez Sąd w wyroku zapadłym w sprawie jest przykładem wykładni contra legem, zgłosiłem doń zdanie odrębne.