II SA/Op 407/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia dotyczącego realizacji zamierzenia budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. P. (zwaną dalej skarżącą lub wnioskodawczynią) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (zwanego dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...], nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...], nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia dotyczącego realizacji zamierzenia budowlanego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 7 października 2020 r. (data wpływu), doprecyzowanym - na wezwanie organu - w piśmie z dnia 8 lutego 2021 r., skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta O. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego realizację zamierzenia budowlanego w trybie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej ustawą, które jest wymagane do wypłaty pierwszej transzy kredytu z banku. Skarżąca domagała się, aby w zaświadczeniu ująć zgłoszone roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej dla 9 nieruchomości, w każdej po 3 samodzielne lokale mieszkalne, na wynajem w czasie epidemii na okres kwarantanny, a następnie na ich sprzedaż lub najem, które będą realizowane na działce nr a, obręb [...], przy ul. [...] w O. Podała przy tym, jakie roboty zostały już wykonane: niwelacja terenu, ogrodzenie placu budowy, wystąpienie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Poinformowała nadto, że aktualnie oczekuje na dostawę kontenera budowlano-socjalnego i na wyniki badań geologicznych - w związku z zamiarem podpiwniczenia kotłowni. Wyjaśniła, że bank nie wezwał jej jeszcze do przedłożenia zaświadczenia, gdyż w sytuacji, kiedy kredytobiorca domaga się kredytu przekraczającego 1 mln zł, decyzje podejmowane są w centrali banku, co skutkuje przedłużeniem procedury. Natomiast zaświadczenia o braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę domaga się od niej Fundacja A. Do pisma wnioskodawczyni dołączyła kserokopie umów z wykonawcami robót związanych z realizacją inwestycji na dz. nr a w G., zdjęcie placu budowy i wyciąg z księgi wieczystej (Dział II - własność). Postanowieniem z dnia [...], nr [...] (wcześniejsze postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] zostało uchylone przez Kolegium postanowieniem z dnia [...]), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O. - Zastępca Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w dacie wydania zaskarżonego postanowienia - Dz. U. z 2021 r. poz.735), zwanej dalej w skrócie K.p.a. W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie jednoznacznie stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie może być realizowane w trybie art. 12 ustawy i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zawiadomienia. Organ podał, że stanowisko to zostało przedstawione w decyzji z dnia [...], nr [...], stanowiącej sprzeciw wobec zamierzonej inwestycji. Prezydent Miasta O. poinformował, że dołączone do pisma z dnia 8 lutego 2021 r. dokumenty nie mają znaczenia dla oceny zasadności wydania żądanego zaświadczenia. W ocenie organu skarżąca nie spełnia również wymagań określonych w art. 217 § 2 K.p.a., ponieważ nie toczy się postępowanie, które uzasadniałoby konieczność uzyskania zaświadczenia i bank nie wystąpił z takim żądaniem do wnioskodawczyni. Z tych względów organ orzekł o odmowie wydania zaświadczenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że organ nie miał uprawnień, aby odmówić wydania żądanego zaświadczenia w trybie ustawy. W ocenie skarżącej Prezydent Miasta O. działa nie tylko na szkodę wnioskodawczyni, ale również wszystkich mieszkańców O., którzy nie mają się gdzie schronić w sytuacji zarażenia lub przebywania na kwarantannie. Dalej skarżąca przedstawiła stosowne obliczenia matematyczne mające potwierdzać, że planowana inwestycja może zapobiec lokalnemu rozprzestrzenianiu się koronawirusa. W przekonaniu skarżącej organ pierwszej instancji powinien "użyczyć swoich urzędników", aby inwestycja została zrealizowana jak najszybciej, a tymczasem swoimi działaniami uniemożliwia wykonanie zamierzenia budowlanego. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie wnioskowanego zaświadczenia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej Kolegium postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu SKO przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania, dodatkowo podając, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, iż postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda O. odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...], nr [...]. Następnie Kolegium zacytowało treść przepisów art. 217 § 1 i § 2, art. 218 § 1 i art. 219 K.p.a. oraz odwołało się do treści art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy. Wyjaśniło też, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy art. 12 traci moc z upływem 180 dni od dnia jej wejścia w życie, tj. z dniem 4 września 2020 r. Dokonując analizy treści uzasadnienia orzeczenia Wojewody O. z dnia [...], Kolegium podało, że skarżąca zgłosiła przez platformę e-PUAP budowę na podstawie art. 12 ustawy w dniu 17 września 2020 r. Z powodu naruszenia terminu do złożenia wniosku w przedmiotowym trybie Prezydent Miasta O. wniósł sprzeciw do Wojewody O. Natomiast skarżąca odwołała się od ww. orzeczenia z uchybieniem terminu, którego przywrócenia - z przyczyn szczegółowo wywiedzionych w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia z dnia [...] - Wojewoda O. odmówił. Powyższe oznacza, że decyzja Prezydenta Miasta O. (sprzeciw) z dnia [...] jest ostateczna, a w konsekwencji, że wnioskodawczyni nie może realizować planowanej inwestycji w oparciu o normę art. 12 ust. 1 ustawy. SKO podniosło, że zaświadczenie jako akt wiedzy, a nie akt woli organu, nie kształtuje praw ani obowiązków wnioskodawcy. Dlatego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w której materiał dowodowy potwierdza jako bezsporną okoliczność, że zamierzenie budowlane nie jest realizowane w trybie art. 12 ustawy, uznać należy, iż organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania skarżącej wnioskowanego zaświadczenia. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji celowo nie odniosły się do zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy zwrotu "niezwłocznego poinformowania" organu administracji architektoniczno-budowlanej przez podmiot prowadzący roboty budowlane oraz zmieniający sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Zdaniem skarżącej powyższy zwrot nie oznacza konieczności złożenia oświadczenia "natychmiast", ale uprawnia do jego złożenia przez "wiele miesięcy", w tym po dniu obowiązywania ustawy. Dlatego organ bezpodstawne odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by naruszało ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Kontrolowane postanowienie dotyczy odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) K.p.a. W myśl art. 217 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zwraca się również uwagę, że nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. - tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3411/19, dostępny - jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji nie są dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów wynikających z tych danych. Nie jest też dopuszczalne żądanie wydania zaświadczenia, którego treść miałaby dotyczyć kwestii rozstrzyganych decyzją administracyjną i które miałoby niejako zastąpić decyzję (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 686/18). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego realizację zamierzenia budowlanego w trybie art. 12 cyt. wyżej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 12 ust. 2 ustawy). W przypadku prowadzenia robót budowlanych w informacji należy określić: rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (art. 12 ust. 3 pkt 1 ustawy). Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy przepis art. 12 utracił moc z upływem 180 dni od dnia jej wejścia w życie, tj. z dniem 4 września 2020 r. Z treści postanowień organów obu instancji wynika, że organy zbadały posiadane dokumenty, w tym decyzję z dnia [...], nr [...], którą Prezydent Miasta O. wniósł sprzeciw wobec planowanej przez skarżącą inwestycji, uznając, iż W. P. zgłosiła zamiar wykonania robót budowalnych w trybie art. 12 ustawy po utracie ważności tego przepisu. Z decyzji tej wynika również, że Prezydent Miasta O. w związku z powyższą okolicznością uznał, iż wniosek skarżącej został złożony bez podstawy prawnej, a przedmiotowe zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo Kolegium ustaliło, że decyzja z dnia [...] jest ostateczna, ponieważ postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda O. odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]. Skarżąca podniosła natomiast, że organy celowo nie odniosły się do zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy zwrotu "niezwłocznego poinformowania", co miało wpływ na odmowę wydania zaświadczenia. W związku z tym podkreślić należy, że zaświadczenie może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach. Tymczasem skarżąca oczekuje uzyskania informacji, która byłaby sprzeczna z decyzją z dnia [...] oraz nie wynikałaby z żadnych ewidencji prowadzonych przez organ czy posiadanych dokumentów. Okoliczności wskazane przez skarżącą w istocie zmierzają bowiem do ustalenia prawidłowości zgłoszonego przez organ sprzeciwu wobec planowanego zamierzenia budowlanego. Jednakże ocena ta nie może być dokonywana w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W kontrolowanej sprawie nie chodzi bowiem o władcze rozstrzyganie o prawach czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), lecz o potwierdzenie - na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia - określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2752/19). Wyjaśnić również przyjdzie, że z powołanych na wstępie przepisów wynika, iż w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie gromadzi się dowodów ani nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie dokonuje się również subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów prawa materialnego. W postępowaniu tym ustala się jedynie, czy na podstawie informacji, którymi organ już dysponuje można potwierdzić fakty lub stan prawny. Tak więc w postępowaniu o wydanie zaświadczenia postępowanie wyjaśniające organu sprowadza się do analizy posiadanych przez organ dokumentów, która ma na celu ustalenie danych niezbędnych do jego wydania. Raz jeszcze powtórzyć trzeba, że informacje muszą wynikać wprost z rejestrów, zestawień i innych posiadanych przez organ dokumentów. W rozpoznawanej sprawie bezspornie natomiast z decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] wynika, że planowana przez skarżącą inwestycja nie może być realizowana w trybie art. 12 ustawy. Tym samym organy zasadnie odmówiły skarżącej wydania zaświadczenia w żądanym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.