I OW 172/18

SENTENCJA Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. E. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Z. w piśmie z [...] lipca 2018 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Z. a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku J. E. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w jego ocenie organem właściwym do rozpoznania ww. wniosku jest Wójt Gminy [...] bowiem to na terenie tej gminy ma obecnie miejsce zamieszkania J. E. Zamieszkuje w placówce opiekuńczej Rodzinny Dom Spokojnej Starości "[...]" Sp. z o.o. w S., gmina [...]. Zdaniem Prezydenta Z. Dom Spokojnej Starości stanowi obecnie jego centrum życiowe w myśl definicji miejsca zamieszkania zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025), powoływanej dalej jako "K.c." Wójt Gminy [...] odpowiadając na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że J. E. nie zamieszkuje w gminie [...] lokalu mieszkalnym, posiada natomiast stałe zameldowanie w Z. w lokalu, w którym ma możliwość zamieszkania. Przebywa w Rodzinnym Domu Spokojnej Starości nie z własnego wyboru, ale zmuszony stanem zdrowia. W przypadku gdy zdrowie ulegnie poprawie i zmieni się jego sytuacja, powróci do swojego stałego miejsca zamieszkania i zameldowania. Wójt Gminy [...] powołał się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", i wskazał, że w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej, właściwa jest co do zasady gmina, która skierowała do domu pomocy społecznej. Jego zdaniem przez analogię należy rozpatrywać sytuację osób umieszczonych w prywatnych placówkach opiekuńczych. Osoby te dysponują środkami finansowymi i same pokrywają koszty pobytu w domu pomocy społecznej. Skoro zatem J. E. ma stałe miejsce zamieszkania w Z. w lokalu mieszkalnym, aktualnie przebywa zaś w Rodzinnym Domu Spokojnej Starości "[...]" w S., nie ulega wątpliwości, że pobyt w Domu Spokojnej Starości nie może być traktowany jako miejsce zamieszkania z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] i jest to spór negatywny, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), powoływana dalej jako "u.ś.r." Zgodnie z art. 23 ust. 2 tej ustawy wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, która wnosi żądanie. Zgodnie z art. 3 pkt 11 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów K.c. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest zatem ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej z nich zwykle nie nastręcza trudności, o tyle o zamiarze stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2010 r. sygn. akt I OW 116/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. J.E. przebywa od [...] maja 2018 r. w Rodzinnym Domu Spokojnej Starości "[...]" w S., co wynika z zaświadczenia z [...] maja 2018 r. Tam koncentrują się jego sprawy życiowe. Przyczyna tego stanu rzeczy dla tej konkluzji jest obojętna. W orzecznictwie akcentuje się m.in., że o ześrodkowaniu ważnych spraw życiowych może świadczyć fakt korzystania z opieki zdrowotnej i leczenie specjalistyczne (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2010 r. sygn. akt I OW 156/10, publ. j.w.). Zameldowanie J. E. w lokalu mieszkalnym w Z. nie ma znaczenia w sprawie, gdyż z uwagi na stan zdrowia stałe zamieszkiwanie w tym lokalu nie jest możliwe. J. E. wymaga stałej opieki lekarskiej i opiekuńczej. Pomoc tego rodzaju jest zgodna z celem i charakterem domu pomocy społecznej. Dodać przy tym trzeba, że z akt sprawy nie wynika, aby J. E. przebywał w wymienionej placówce na skutek skierowania do domu pomocy społecznej na podstawie decyzji administracyjnej. Z tych powodów w sprawie nie może mieć zastosowania art. 101 ust. 6 u.p.s., zgodnie z którym dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku argumenty Gminy [...] odwołujące się do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.). W myśl tego przepisu jest to lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Tak jak wskazuje Wójt Gminy [...] nie jest lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Akcent należy położyć przede wszystkim na to, by był to lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i to na stałe, bądź na dłuższy okres (nie krótkotrwale). Tak też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 13 października 2010 r., dowodząc, że już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) Sąd Najwyższy uznał, że lokal samodzielny stanowi wydzielonymi trwałymi ścianami w obrębie budynku izba przeznaczona na stały pobyt ludzi, która wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych chociażby znajdowała się w mieszkaniu spółdzielczym składającym się z dwóch lub więcej izb (wyrok z 2 lutego1999 r. sygn. I CKN 960/98, oraz wyrok z 24 października 2002 r. sygn. I CKN 1074/00). Zawarta w obowiązującym stanie prawnym w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie lokatorów (...) definicja jest szersza. Skoro jednak z definicji tej, ani z dalszych przepisów ustawy nie wynika, że lokal ma być samodzielny i spełniać odpowiednie dla lokali mieszkalnych wymogi techniczne określone innymi przepisami, to odnieść ją należy do wszystkich lokali używanych do celów mieszkaniowych, w tym także do pokoju w domu pomocy społecznej. Dom pomocy społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego w rozumieniu omawianych przepisów. Jeżeli nadto w domu tym podopieczny przebywa dłuższy czas i istnieją podstawy do twierdzenia, że i w przyszłości będzie tam przebywać. Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, jednocześnie przebywanie w nim nie może być traktowane jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia wszak społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Reasumując, skoro ustawodawca wprowadził zasadę, że właściwą do udzielenia pomocy jest gmina miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to ta właśnie gmina zobowiązana jest do wydania decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy stosować art. 23 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 u.ś.r., czyli uznać jako właściwy organ Wójta Gminy [...]. Podobne stanowisko zostało już zaprezentowane w orzecznictwie tego Sądu (por. postanowienie z 15 marca 2011 r. sygn. akt I OW 185/10). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a. i przywołanych wyżej przepisów, orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.