VII SA/Wa 1485/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi M.S.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę UZASADNIENIE 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej: "GINB") postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia M.W. (dalej: "skarżąca") uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., znak: [...] , w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie GINB umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży 100 m2) i garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacyjną, elektryczną, wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania z węzłem cieplnym oraz rozbiórkę budynku usługowo-handlowego, na działce nr ewid. [...] , obr. [...], w [...] przy ul. [...] . Ww. pozwolenie na budowę zostało przeniesione decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. Następnie, Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "pr.bud."), wydał decyzję nr [...] z [...] maja 2019 r., którą zmienił własną ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu w części dotyczącej: zmiany kubatury budynku, zmiany gabarytów pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych, zmiany wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego, zmiany rzędnej terenu południowo-wschodniego narożnika budynku. Jednocześnie Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] maja 2019 r. 3. Skarżąca pismem z [...] grudnia 2019 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją Prezydenta Miasta [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...]. Pismem z [...] lipca 2020 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2020 r.) skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...]. Skarżąca w piśmie tym zarzuciła organowi: naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego we wznowieniu postępowania w sytuacji, gdy toczy się postępowanie z jej wniosku o zwrot nieruchomości; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia toczących się postępowań: o zwrot wywłaszczonych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1982 r. dotyczącej użytkowania wieczystego działki inwestycyjnej i wznowionego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. 4. Pismem z [...] października 2020 r. skierowanym do Wojewody [...] skarżąca zawarła wniosek o zawieszenie postępowania potraktowany przez organ wojewódzki jako wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2019 r. 5. Po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej z [...] października 2020 r., Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2021 r., znak: [...], odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2019 r., która zmieniała ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r. Organ wojewódzki wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 82 ust. 3 pr.bud. oraz art. 152 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca jako podstawę żądania wskazała toczące się postępowania zmierzające do zwrotu nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, żadne nie zostało prawomocnie zakończone. W ocenie organu nie zaszło więc prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2019 r., a co za tym idzie Wojewoda [...] uznał, że nie ma podstaw do wstrzymania jej wykonania. 6. Pismem z [...] lutego 2021 r. skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. Zdaniem skarżącej organ wydał swoje rozstrzygnięcie bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego, poprzestając jedynie na subiektywnej ocenie okoliczności przedstawionych przez skarżącą. W ocenie skarżącej inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością inwestycyjną. Dodatkowo, zdaniem skarżącej pozbawiono ją udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. 7. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydał swoje postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Organ wskazał, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. zapadło po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...] października 2020 r., które zostało potraktowane przez organ wojewódzki jako wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r. W ocenie GINB, z literalnego brzmienia ww. wniosku z [...] października 2020 r., w tym zawartej w nim argumentacji oraz przytoczonej podstawy prawnej, nie wynika – wbrew stanowisku organu wojewódzkiego – aby skarżąca domagała się wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r. Tymczasem, organ związany jest zakresem żądania wskazanym we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne, a co za tym idzie nie jest uprawniony do samodzielnego kwalifikowania zakresu lub przedmiotu żądania strony. Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem orzekł niezgodnie z zakresem wniosku, gdyż działając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta [...], w sytuacji, gdy treść żądania nie pozwala na taką jego kwalifikację. Z powodu braku wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r., zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania ww. decyzji na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Niezależnie od powyższego GINB podkreślił, że skarżąca pismem z [...] grudnia 2019 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. wznowił postępowanie zakończone ww. własną decyzją. Tym samym, jeżeli nawet Wojewoda [...] zakwalifikował ww. wniosek skarżącej z [...] października 2020 r. jako wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r., to i tak nie był organem właściwym do jego rozpatrzenia. Organem właściwym w sprawie wstrzymania wykonania ww. decyzji był bowiem Prezydent Miasta [...]. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Postępowanie prowadzone przed organem administracji publicznej z naruszeniem przepisów o właściwości podlega umorzeniu. W świetle powyższej argumentacji GINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. 8. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z [...] lipca 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 152 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne i zupełnie dowolne przyjęcie, że treść podania skarżącej z 16 października 2020 r. nie pozwalało zakwalifikować go jako wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania. 9. Odpowiadając na skargę w dniu [...] lipca 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 10. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. Z 2019 r. Poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. Poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 11. Sąd oddalił skargę złożoną przez M.W., gdyż uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszało przepisów prawa w stopniu, który miał bądź mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym postanowieniu GINB stwierdził, że Wojewoda [...] bezpodstawnie przyjął, że jest zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r. Rzeczywiście, stanowisko Wojewody [...] było błędne z dwóch powodów. A. Po pierwsze, skarżąca nie wnosiła o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...], ale o zawieszenie wznowionego postępowania ze względu na fakt, że równolegle przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, na których zlokalizowana został inwestycja objęta pozwoleniem na budowę udzielonym ([...] listopada 2018 r.), a następnie zmienionym ([...] maja 2019 r.) przez Prezydenta Miasta [...]. Zinterpretowanie wniosku o zawieszenie wznowionego postępowania jako wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] maja 2019 r. zostało słusznie uznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za błędne. Wojewoda [...] nie dysponował bowiem wnioskiem skarżącej o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Jednocześnie, właściwy przepis prawa wskazuje, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić z urzędu albo na wniosek strony. Art. 152 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] nie działał z urzędu, a także nie dysponował wnioskiem skarżącej w tym zakresie. Z tego względu GINB uznał akt Wojewody [...] za wadliwy. Co do zasady, dopuszczalne jest przyjęcie, że w przypadku zaskarżenia określonej decyzji w drodze odwołania, strona odwołująca się może wnieść o wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Jest to wówczas tzw. postępowanie wpadkowe uregulowane w art. 135 k.p.a. Natomiast, w przypadku wznowienia postępowania w odniesieniu do wstrzymania wykonania decyzji znajduje zastosowanie art. 152 §1 k.p.a. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest jednak w takiej sprawie szczególna okoliczność, a mianowicie stwierdzenie przez organ właściwy w sprawie wznowienia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, która kończyła postępowanie wznowione następnie w trybie art. 145-152 k.p.a. Z uwagi na jednoznaczny wymóg wskazany w powołanym przepisie, że organ może działać w takiej sytuacji z urzędu lub na wniosek niedopuszczalne jest rozumowanie per analogiam, że wskutek zawieszenia wznowionego postępowania może być dla strony tym samym, co wstrzymanie wykonania decyzji podważanej przez stronę. Wykładnia systemowa przepisów rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (wznowienie postępowania) wskazuje wyraźnie, że art. 152 k.p.a. stanowi wyjątek (lex specialis) od wspomnianej wyżej reguły przewidzianej w art. 135 k.p.a. Skoro więc uznaną zasadą rozumowania prawniczego jest niedopuszczalność dokonywania rozszerzającej wykładni przepisów o charakterze wyjątku, jak i wyprowadzania przez analogię innych norm z przepisu formułującego wyjątek, to rozumowanie Wojewody [...] należało uznać za wadliwe. B. Po drugie, niepoprawne logicznie było rozumowanie Wojewody [...] mające na celu zbadanie zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy Wojewoda [...] rozpatrywał odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta [...] odmawiającej we wznowionym postępowaniu uchylenia kwestionowanej decyzji z [...] maja 2019 r. (decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę). Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji można rozpatrywać jedynie przed rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a więc przed rozstrzygnięciem we wznowionym postępowaniu kwestii, czy wydana decyzja powinna być uchylona czy też nie. Mówiąc wprost, prowadzenie postępowania wpadkowego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, w sytuacji gdy organ właściwy dla wznowienia postępowania odmówił już uchylenia tej decyzji nie ma sensu. Wojewoda [...] rozstrzygał bowiem w sprawie rzekomego wniosku o wstrzymanie wykonania w miesiącach październik 2020 r. – luty 2021 r. w sytuacji, kiedy w lipcu 2020 r. Prezydent Miasta [...] jako organ właściwy dla wznowienia postępowania odmówił już uchylenia własnej wcześniejszej decyzji z [...] maja 2019 r. Z powyższych względów należało uznać za słuszne stanowisko GINB, który uznał, że postępowanie wpadkowe prowadzone przez Wojewodę [...] jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skoro nie wpłynął wniosek o prowadzenie takiego postępowania, to nie ma również przedmiotu tego postępowania. W tym kontekście umorzenie przez GINB, jako organ odwoławczy, postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] należało uznać za zgodne z prawem. 12. Za trafne należy również uznać rozwiązanie przyjęte przez GINB, polegające na nieodpowiadaniu na zarzuty skarżącej odnoszące się do niezbadania w pełni stanu faktycznego sprawy, do braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak też do braku możliwości udziału skarżącej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zarzuty takie mogłyby być rozważane tylko w postępowaniu głównym dotyczącym zgodności z prawem wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji zmieniającej wcześniej udzielone pozwolenie na budowę, a nie w postępowaniu wpadkowym w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...]. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Sąd podzielił opinię GINB co do wadliwości prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania wpadkowego oraz rozstrzygnięcia wydanego w wyniku tego postępowania. Dodatkowo, zarzuty skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącą musiały być uznane za nietrafne. Skarżąca uznała zapewne, że rozpatrywanie przez Wojewodę kwestii wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r. było dobrym rozwiązaniem, chociaż nie zakończonym rozstrzygnięciem pomyślnym dla skarżącej. Skarżąca najprawdopodobniej pomyliła instytucję zawieszenia postępowania (art. 97-103 k.p.a.) z instytucją wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu (art. 152 k.p.a.). 13. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę skarżącej.