II SA/Gl 968/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. i A. M. na postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w T., działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm), postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie przepisu art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, położonego w T. przy Ul. [...] na hostel. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia 5 maja 2020 r. radca prawny reprezentujący M. K. i A. M. - właścicieli działki położonej w T. przy ul [...] (dalej zwanych skarżącymi), zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie przepisu art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w T. przy ul. [...] na hostel. We wniosku wskazane zostały następujące okoliczności: - M. K. i A. M. są właścicielami działki położonej w T. przy ul.[...] i byli stronami postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta T. w przedmiocie udzielenia na działce przy ul. [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, - budynek w T. przy ul. [...] nie jest budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym, lecz jest hostelem dla 36 gości, - w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie dokonano legalnej zmiany sposobu użytkowania, niespełnione są w nim przepisy przeciwpożarowe i sanitarne dla przebywania takiej ilości osób, w szczególności wymagających izolacji ze względów epidemiologicznych, co powoduje zagrożenie dla osób mieszkających w sąsiedztwie, - w budynku odbywa się kwarantanna kilkudziesięciu obywateli [...], w sposób niezgodny z wymogami higieniczno-sanitarnymi ze względu na zbyt dużą liczbę osób w pokojach, wspólną kuchnię oraz ze względu na to, że osoby te bez jakichkolwiek środków ochrony indywidualnej gromadzą się na podwórku paląc papierosy i spożywając alkohol oraz wychodzą wieczorami poza teren posesji (na zakupy). Organ I instancji wyjaśnił jednocześnie, że z uwagi na powyżej wskazane nieprawidłowości w dniu [...] r. wniosek został przekazany następującym organom według ich właściwości: Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T., Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w T., Komendzie Miejskiej Policji. Odnosząc się zaś do trybu postępowania, o którym mowa w art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz U z 2019 r. poz. 16 499 z późn. zm.), dalej w skrócie "ustawa o PSP" organ I instancji zaakcentował, że postępowanie w trybie tego przepisu wszczynane jest z urzędu. Ponadto w rozpatrywanym przypadku wnioskodawca nie jest stroną, dlatego wystąpiła podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61 a §1 k.p.a. Ponadto mając na względzie przekazaną we wniosku informację o możliwości występowania w budynku w T. przy ul [...] stanu naruszającego przepisy przeciwpożarowe organ I instancji poinformował, że po zakończeniu stanu epidemii w kraju ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz po potwierdzeniu przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w T. że obiekt jest wolny od kwarantanny i potencjalnych ognisk zarażenia wirusem, przewiduje się wszczęcie postepowania administracyjnego z urzędu i przeprowadzenie w przedmiotowym obiekcie czynności kontrolno- rozpoznawczych w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Skarżący nie zgodzili się z powyższym postanowieniem organu I instancji. W zażaleniu wniesionym w ich imieniu przez pełnomocnika będącego radcą prawym zarzucili naruszenie art. 26 ustawy o PSP w związku z art. 28 i 61a k.p.a. Zażalenie to nie przyniosło jednak skutku, gdyż obecnie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji najpierw nakreślił przebieg dotychczasowych czynności przed organem I instancji, treść zaskarżonego postanowienia oraz istotę wniesionego od niego zażalenia. Według Komendanta Wojewódzkiego właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest uprawniony do występowania jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o PSP. Organ II instancji wyjaśnił przy tym rozumienie pojęcia strony postępowania odwołując się do treści art. 28 k.p.a. oraz pojęcia interesu prawnego. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył fragmenty uzasadnień wybranych wyroków sądów administracyjnych. Organ zaakcentował przy tym, że interes faktyczny w przeciwieństwie do interesu prawnego nie tworzy legitymacji procesowej (czynnej) do działania w danej sprawie. W imieniu skarżących skargę na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego wniósł pełnomocnik będący radcą prawnym. Podobnie jak w odwołaniu również w skardze zarzucono naruszenie art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 28 i 61a k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że działka na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w T. bezpośrednio sąsiaduje z działką skarżących znajdującą się pod adresem ul. [...]. Pełnomocnik zaakcentował, że w wyniku samowolnej zmiany budynku mieszkalnego na budynek hostelu dopuszczono do odbywania w tym drugim budynku kwarantanny przez kilkudziesięciu obywateli [...]. Budynek ten tymczasem nie spełnia przepisów przeciwpożarowych i sanitarnych dla przebywania tak sporej liczby osób, w szczególności wymagających izolacji ze względów epidemiologicznych. Zdaniem pełnomocnika skarżących ich interes prawny wynika wprost z art. 28 k.p.a., gdyż mają oni interes prawny wynikający z ich prawa własności działki bezpośrednio sąsiadującej z działka skarżących. Potwierdzeniem zasadności takiego stanowiska jest to, że w każdym z postępowań nakazowych uregulowanych m.in. prawem budowlanym stronami postępowania zawsze są właściciele sąsiednich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów nadzoru budowlanego zostały oparte na treści art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Art. 61 k.p.a. do którego odsyła przytoczona powyżej regulacja, wskazuje zaś na dostępne możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego. Z treści wskazanych powyżej przepisów k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, jeżeli zgłoszone żądanie zostało ujawnione przez podmiot niebędący stroną postępowania. Definicja strony postępowania w postępowaniu administracyjnym została zaś zawarta w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle stanowiska ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych zaakcentować należy, że pojęcie strony, którym posługuje się ww. przepis, może zostać wyprowadzone przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, a więc z normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1796/8, LEX nr 3027090 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1185/18, LEX nr 2825465). Interes prawny, wskazany w art. 28 k.p.a., to taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu jego zrealizowanie lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on osobisty, własny, indywidualny, musi on mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazali, że posiadają własny interes prawny, uzasadniający wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 26 ustawy o PSP. Zgodnie z tym przepisem komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Wskazać przy tym należy, że z mocy art. 13 ust. 6 pkt 11 ustawy o P.S.P., do zadań komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej należy nadzorowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. W świetle przytoczonych powyżej przepisów postępowanie zmierzające do wydania decyzji, o której mowa art. 26 ustawy o P.S.P. jest postanowieniem wszczynanym z urzędu. Stroną zaś tego postępowania jest przede wszystkim właściciel nieruchomości, na terenie której dochodzi do naruszenia przepisów przeciwpożarowych. W świetle twierdzeń podniesionych w skardze, a wcześniej w odwołaniu i wniosku zmierzającym do zainicjowania postępowania organy nie miały podstaw do tego, aby uznać, że do naruszenia norm przeciwpożarowych dochodzi na terenie nieruchomości, której skarżący są właścicielami. Natomiast kwestie dotyczące zagrożenia epidemicznego, czy zmiany przeznaczenia budynku nie należą do właściwości organów ochrony przeciwpożarowej, czemu zresztą organ I instancji dał wyraz przekazując w tym zakresie wniosek skarżących organom właściwym do załatwienia spraw w zakresie wykraczającym poza hipotezę normy prawnej wynikającej z art. 26 ustawy o P.S.P. Ponadto wbrew stanowisku skarżących uzyskany przez nich przymiot strony w innych postępowaniach dotyczących sąsiedniej nieruchomości nie sprawia, że niejako automatycznie będą ona stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ustawy o PSP. Każdorazowo bowiem podmiot zainteresowany udziałem w postępowaniu administracyjnym, za którego stronę nie został uznany przez prowadzący je organ, musi wykazać, że posiada interes prawny, uzasadniający to żądanie, a posiadania takiego interesu prawnego w realiach rozpoznawanej sprawy nie wykazano. W tej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania w określonym przez organy zakresie sprawy była konieczna i uzasadniona. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika jednoznaczny wniosek, iż postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte, jeżeli żądanie nie pochodzi od podmiotu, który posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Zatem nie może być mowy o naruszeniu powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Nie doszło także do naruszenia art. 26 ustawy o PSP. Ponadto Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się w czynnościach Komendanta Wojewódzkiego takich uchybień, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Skoro w ramach przeprowadzonej kontroli Sąd w zaskarżonym postanowieniu nie stwierdził naruszeń prawa, które w świetle cytowanego na wstępie art. 145 § 1 p.p.s.a. dawałyby podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.