II SA/Ol 637/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania oddala skargę. UZASADNIENIE K. S. (dalej jako: skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę numer "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi A wotum zaufania, zaskarżając ją w całości. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie: art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 2 i 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, poprzez nieudzielenie wotum zaufania w oparciu o kryterium polityczne, niezwiązane z przedstawionym raportem o stanie gminy, a wyłącznie w oparciu o subiektywne oceny. Wskazując na przedstawione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że kwestia rozpatrzenia raportu o stanie gminy oraz podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania są ze sobą powiązane. Udzielenie bądź nieudzielenie wotum zaufania powinno się odbywać w oparciu o raport o stanie gminy, a nie o całokształt działań gminy i burmistrza w poprzednim roku. W ocenie skarżącego zarzuty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie odnoszą się do raportu, lecz stanowią subiektywną ocenę wybranych działań, zaniechań lub decyzji podjętych przez burmistrza. Ponadto, skarżący podniósł, że raport o stanie gminy nie powinien być także nacechowany politycznymi koneksjami, a obiektywnym podsumowaniem działań organu wykonawczego określonych w raporcie, tymczasem argumenty podnoszone podczas debaty, jak i zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej uchwały wskazują, że radni potraktowali kwestię wotum zaufania jako element gry politycznej, umożliwiający podnoszenie wszelkich kwestii, które w ich ocenie należało zrealizować, bądź nie. W odpowiedzi na skargę Klub Radnych A wniósł o uwzględnienie skargi w całości jako zasadnej, wskazując, iż w całości zgadzają się z argumentami skarżącego przedstawionymi w skardze na uchwałę o numerze "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[..]" w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania. W uzasadnieniu swojego stanowisko radni podnieśli, że argumenty powołane podczas dyskusji nad raportem o stanie gminy za 2020 roku oraz w uzasadnieniu do uchwały są pozbawione merytoryki i umocowań prawnych, ponadto wskazują na brak znajomości podstawowych zapisów ustawy o samorządzie gminnym, która reguluje kompetencje poszczególnych organów gminy. W ocenie Klubu A, w przypadku Gminy, dyskusja nad raportem nie dotyczyła raportu, a nieudzielenie wotum zaufania było głosowaniem zaplanowanym z góry, skierowanym na sprzeciw wobec burmistrza, czysto polityczny i "dla zasady". Grupa radnych Rady Miejskiej w osobach: "[...]" w odpowiedzi na skargę, wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę radni wskazali, że raport wbrew stanowisku skarżącego powinien obejmować całokształt pracy. Podnieśli także, że w trakcie debaty zadawali burmistrzowi pytania, na które wymieniony nie odpowiadał. W ocenie radnych, burmistrz, nie przygotował się do dyskusji - w trakcie roku podjął kontrowersyjne decyzje, które mogą, a nawet powinny być powodem do referendum. Ponadto, grupa radnych Rady Miejskiej w osobach: "[...]" w odpowiedzi na skargę wskazała, że nie identyfikują się zarówno z odpowiedzią radnych Klubu B jak i grupy radnych którzy przedstawili swoją opinię na posiedzeniu Rady Nadzwyczajnej w dniu 16 lipca 2021 roku, a którzy byli reprezentowani przez radną A. K.. Podali, że w ich ocenie aktualna sytuacja w Radzie Miejskiej nie służy dobru Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w skardze podstawą prawną, gdyż rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że akt ten nie narusza w sposób istotny przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. W pierwszej kolejności sąd badał legitymację skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Tym samym z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi czy też burmistrzowi wotum zaufania, podobnie jak nieudzielenie absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję (por. wyrok NSA z 18 lutego 2019 r., I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r. V SA/Wa 1531/17; Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach; cbois.nsa.gov.pl). Interes prawny skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika więc z jego przymiotu jako obywatela i osoby pełniącej stanowisko Burmistrza Olecka, której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym skarżący posiada legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały i jego skarga nie podlega odrzuceniu. Po wyjaśnieniu przedmiotowej kwestii, sąd przeszedł do rozważenia istoty sporu, który w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy wydana przez Radę Miejską uchwała o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania była zgodna z prawem. Rozważając tę kwestię w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Z przepisem tym jest powiązany art. 28aa u.s.g. dotyczący szczegółowych warunków przedstawiania raportu, przeprowadzania nad nim debaty, a następnie podejmowania uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania. I tak, stosownie do art. 28aa ust. 1 u.s.g., wójt (odpowiednio burmistrz) co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), zaś rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu (art. 28aa ust. 3 u.s.g.). Rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę (art. 28aa ust.4 u.s.g.). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, mogą też zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady (art. 28aa ust. 5, 6, 7 i 8 u.s.g.). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.). Podkreślić należy, że omawiane regulacje weszły w życie na podstawie nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130). Do ustaw o samorządzie gminnym (powiatowym, województwa) dodano przepisy, które wprowadziły nową instytucję kontroli działalności organu wykonawczego przez organ stanowiący w postaci udzielenia lub nieudzielenia temu organowi wotum zaufania na podstawie oceny przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy (powiatu, województwa). Z uzasadnienia do ustawy zmieniającej wynika, że dotychczas głównym narzędziem kontroli działalności jednostki samorządu terytorialnego była instytucja udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu. Wprowadzając do przepisów samorządowych ustaw ustrojowych raport o stanie jednostki samorządu ustawodawca zdecydował się na połączenie obu procedur, tj. rozpatrzenia raportu o stanie jednostki na tej samej sesji, na której jest podejmowana uchwała w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Jednocześnie postanowiono, że raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności i przeprowadza się nad nim debatę. Celem wprowadzonych zmian miało być zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów publicznych – władzy samorządowej. Zmiany te miały się realnie przyczynić do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzących z aktu wyboru oraz zagwarantować obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową. Zaznaczyć należy, że sąd administracyjny uwzględnia skargę na uchwałę rady gminy i stwierdza jej nieważność w sytuacji, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawą wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Jeżeli takich naruszeń brak, to należy uznać, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem. Wymogi dla podjęcia przez radę gminy zgodnej z prawem uchwały w sprawie wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy, określone przepisami art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 1-9 u.s.g., sprowadzają się do kilku istotnych warunków: 1) raport o stanie gminy musi zostać przedstawiony radzie gminy przez wójta gminy; 2) raport o stanie gminy musi obejmować podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego, z tym że rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu; 3) raport o stanie gminy musi zostać rozpatrzony podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, z tym że musi być rozpatrzony w pierwszej kolejności; 4) nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę, w której radni mogą zabierać głos bez ograniczeń czasowych, jak również mogą zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady. 5) podjęcie uchwały musi być poprzedzone głosowaniem radnych nad udzieleniem wotum zaufania, przy czym uchwała o udzieleniu wotum zaufania jest podejmowana bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Przedstawione wymogi, w tym warunki formalne, poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla Burmistrza zostały w całości przez Radę Miejską spełnione. Z protokołu numer "[...]" z Sesji Rady Miejskiej z dnia "[...]" wynika, że pkt 5 porządku obrad przewidywał rozpatrzenie raportu o stanie Gminy za rok 2020 oraz udzielenie Burmistrzowi wotum zaufania obejmującego: przedstawienie raportu o stanie Gminy za rok 2020 (pkt 5a), debatę nad raportem o stanie gminy (pkt 5b) oraz podjęcie uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania (pkt 5c). Zgodnie z porządkiem obrad Burmistrz przedstawił raport o Stanie Gminy za rok 2020, po przedstawieniu raportu Przewodniczący Rady Miejskiej przeszedł do kolejnego punktu obrad, jakim była debata nad raportem o Stanie Gminy za rok 2020 i w tym celu udzielił głosu radnym. Z dalszej części protokołu wynika, że w debacie wzięli udział następujący radni: oraz Kierownik Wydziału Budownictwa i Inwestycji K. M. – T. oraz radca prawny L. O.. Czynny udział w debacie wziął również Burmistrz. Podkreślić należy, że każdy z uczestniczących w sesji Rady Miejskiej mógł się wypowiedzieć w sprawie raportu o stanie Gminy. Mógł to również uczynić skarżący. Wbrew zarzutom skargi z protokołu obrad (płyta DVD z nagraniem sesji z 28 maja 2021 r.) oraz uzasadnienia uchwały wynika, że wystąpienia radnych miały także związek z raportem o stanie Gminy za rok 2020, jak choćby poruszane kwestie dotyczące podatku od nieruchomości, dotyczące działań mających na celu zwiększenie różnorodności biologicznej fauny i flory dorzecza rzeki A w A oraz kwestie remontów i modernizacji dróg. Poruszono również problemy zatrudnienia (sekretarzy Gminy) oraz kosztów związanych z funkcjonowaniem Gminy (np. dotyczących projektu termomodernizacji), czy też kosztów sporządzenia samego raportu. Okoliczność zaś, że w wystąpieniach radnych, czy też w uzasadnieniu uchwały pojawiły się pytania lub odniesienia dotyczące działalności Burmistrza spoza zakresu informacji objętego wymienionym raportem, nie przekreśla ważności i merytoryczności samej debaty i podjętej uchwały. Z istoty bowiem raportu o stanie gminy, będącego formą sprawozdawczości z podejmowanych przez organ wykonawczy gminy działań, będą wynikały jedynie pozytywne aspekty działalności burmistrza. Trudno w nim natomiast będzie odnaleźć negatywne strony działalności organu wykonawczego, czy ujemne skutki podejmowanych przez ten organ działań. Z tego punktu widzenia debata nad raportem może obejmować również kwestie w nim nieujęte, sporne, a jednocześnie ważne w odniesieniu do podsumowania działalności organu wykonawczego w zakresie realizacji przez ten organ m.in. polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 956/20; Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach; cbois.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zatem zostały spełnione wszystkie wymogi formalnoprawne i proceduralne niezbędne dla prawidłowego przyjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd nie był natomiast władny badać i oceniać innych konkretnych kwestii merytorycznych czy też politycznych, które legły u podstaw podjęcia kwestionowanej uchwały. Pozostaje to poza zakresem kontroli Sądu. Podkreślić natomiast należy, że zakwestionowana uchwała zawiera uzasadnienie wraz ze wskazaniem przyczyn jej podjęcia. Dodać warto, że mieszkańcy gminy, jak wynika z art. 28aa ust. 6, 7 i 8 u.s.g. mogą bez przeszkód zapoznawać się z raportem o stanie gminy, jak również brać udział w debacie nad raportem. Ich głos może być brany pod uwagę przy udzielaniu (lub nieudzielaniu) przez radę gminy wotum zaufania w stosunku do organu wykonawczego. Obywatele gminy poprzez dostęp do informacji o stanie gminy i możliwość uczestnictwa w dyskusji mają więc zapewniony realny wpływ na funkcjonowanie jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą tylko brać udziału w głosowaniu przy podejmowaniu uchwał, gdyż to zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 14 u.s.g.). Rada gminy jest organem kontrolnym w stosunku do wójta gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.), co zezwala na merytoryczną ocenę jego pracy i w sytuacji negatywnej oceny na podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Należy podnieść, że zwiększenie uprawnień obywateli (mieszkańców gminy) w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej przejawia się również w tym, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.). Obecnie bowiem jedynie mieszkańcy gminy mogą pozbawić wójta mandatu, który mu uprzednio sami przyznali (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741, dalej jako: "u.r.l."). Jednocześnie skutki przeprowadzenia takiego referendum obejmują nie tylko wójta gminy, ale i radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 3 u.r.l., jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta, przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady ulega zakończeniu z mocy prawa. W ten sposób eliminowane jest, bądź znacznie zmniejszone, ryzyko sprowadzenia instytucji z art. 28aa u.s.g. do narzędzia politycznej represji, pozbawionego merytorycznego uzasadnienia. Z uwagi na powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 2 i ust. 9 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Burmistrzowi w oparciu o kryterium polityczne, niezwiązane z przedstawionym raportem o stanie gminy oraz w oparciu o subiektywne oceny. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.