II OSK 3730/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 563/18 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 września 2018 r. oddalił skargę B. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej "Wojewoda") z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: B. S. złożyła wniosek o pozwolenie na dobudowę do części garażowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu i schodów zejściowych na ogród przy ul. S. w P. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2017. 1332 ze zm.; dalej p.b.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na planowaną inwestycję. Organ uznał, że projektowana rozbudowa jest niezgodna z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U.2015.1422; dalej "rozporządzenie"). W związku z odwołaniem złożonym przez B. S. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., działając w trybie art. 35 ust. 3 p.b. nałożył na wnioskodawczynię obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 12 ust. 3 rozporządzenia, wyjaśnienia nazwy zamierzenia budowlanego, uzupełnienia projektu o analizę przesłaniania i zacieniania zabudowy istniejącej celem udokumentowania spełnienia warunku z § 13 i § 60 rozporządzenia oraz wykazania w projekcie spełnienia przepisów § 271 i § 273 rozporządzenia. Następnie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił B. S. pozwolenia na dobudowę do części garażowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu i schodów zejściowych na ogród, przy ul. S. w P. (dz nr [...], ark. [...], obr. G.). Organ podał, iż wnioskodawczyni nie wywiązała się z obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 12 ust. 3 rozporządzenia. Od tej decyzji B. S. złożyła odwołanie. Wojewoda, po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej, przywołującej jako podstawę prawną art. 35 ust. 3 p.b. i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. B. S. kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd wskazał, że projekt budowlany obejmował rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w granicy z sąsiednią działką budowlaną, zabudowaną także w granicy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Planowana przez skarżącą inwestycja obejmowała bowiem dobudowanie wzdłuż granicy działki do części garażowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu i schodów zejściowych na ogród. W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuciła organom błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachowano dotychczasowych wymiarów budynku w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy z sąsiednią działką nr [...], przez co realizacja narusza § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, podczas gdy zdaniem skarżącej poprzez realizację w/w inwestycji nie dojdzie do zmiany dotychczasowych wymiarów budynku istniejącego i pozostaną one takie same. W świetle stanowiska prezentowanego w decyzjach i we wniesionej skardze spornym pozostaje zatem zastosowanie w sprawie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu przepisy dopuszczające wyjątki, w tym zawarte w § 12 ust. 3 rozporządzenia, winny być interpretowane ściśle, a jakakolwiek dowolność jest niedopuszczalna. Sąd stwierdził, że analiza stanu faktycznego sprawy pozwala na przyjęcie, że odpowiada on hipotezie normy określonej w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Jak słusznie wskazał Wojewoda, uniemożliwia to uzyskanie przez skarżącą pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż i schody zejściowe na ogród w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej na niezastosowanie w sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, Sąd stwierdził, że w/w przepis reguluje możliwość budowy nowego budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, natomiast § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia reguluje wszystkie określone w nim rodzaje rozbudowy i nadbudowy budynków, które są projektowane na działkach o szerokości zarówno ponad 16 m, jak i mniejszej niż 16 m. Taki pogląd reprezentuje sądownictwo administracyjne i Sąd pogląd ten podzielił. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej na związanie organu rozstrzygającego w przedmiocie pozwolenia na budowę prawomocną decyzją w sprawie warunków zabudowy Sąd stwierdził, że istotnie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Należy mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a. § 12 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia, w brzmieniu dotychczasowym stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2017.2285), poprzez przyjęcie, że realizacja inwestycji polegającej na "dobudowie do części garażowej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu i schodów zejściowych na ogród, przy ul. S. w P. (dz. nr [...], ark. [...], obr. G.)" została przewidziana w sposób sprzeczny z "§ 12 ust. ust. 3 pkt" rozporządzenia poprzez to, że nie zachowano dotychczasowych wymiarów budynku w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy z sąsiednią działką numer [...], podczas gdy poprzez realizację w/w inwestycji nie dojdzie do zmiany dotychczasowych wymiarów budynku istniejącego i pozostaną one takie same, a nadto nieuwzględnienie możliwości zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 lub 4 ww. rozporządzenia z uwagi na fakt, że działka ma szerokość mniejszą niż 16 metrów, zaś planowana rozbudowa dotyczy garażu, b. art. 35 ust. 4 p.b. poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 w/w ustawy, c. art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2017.1703 ze zm.; dalej u.p.z.p.) poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy, która wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 3 § 1 i art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia wyroku w sytuacji niedokładnego i niewyczerpującego rozpoznania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak uwzględnienia szerokości działki i konsekwencji wynikających z faktu, że działka ta ma szerokość mniejszą aniżeli 16 metrów, b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez obrazę przez organy administracji publicznej zasady pogłębiania zaufania obywateli (prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej), poprzez wykazanie braku podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wcześniej ten sam organ, tj. Prezydent Miasta P., ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji, c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji dotknięte było istotnymi brakami, a organ nie odniósł się do całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym przedłożonych przez stronę wyjaśnień oraz wszystkich regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem organy administracyjne nie naruszyły tych unormowań, nie było potrzeby wyjaśniania dalej idących okoliczności i ustosunkowywania się do nich, a zatem zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie miałyby w takiej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Zastosowanie zaś art. 35 ust. 4 p.b. w powiązaniu z art. 35 ust. 1 oraz z art. 32 ust. 4 p.b. poczynione przez organy jest konsekwencją przyjętego w postępowaniu administracyjnym stanowiska, że realizacja projektowanej inwestycji nie jest możliwa z uwagi na treść § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia W rozpatrywanej sprawie budynek skarżącej kasacyjnie, będący budynkiem w zabudowie bliźniaczej, znajduje się na działce narożnej usytuowanej u zbiegu ulic S. i W. w P. Front budynku jest od ul. S. Z tyłu budynku usytuowany jest garaż z wjazdem od ul. W. Do budynku tego przylega bliźniaczy budynek sąsiadów. Do części garażowej istniejącego budynku skarżąca kasacyjnie planuje "dobudowę" drugiego garażu i schodów zejściowych na ogród. Organy architektoniczno-budowlane odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji uznając, że projektowana rozbudowa jest niezgodna z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie bowiem do tego przepisu, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Tymczasem po "dobudowaniu" garażu ze schodami w pasie o szerokości 3m wzdłuż granicy działki nie zostaną zachowane dotychczasowe wymiary istniejącego budynku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, "poprzez realizację w/w inwestycji nie dojdzie do zmiany dotychczasowych wymiarów budynku istniejącego i pozostaną one takie same", a nadto nie uwzględniono "możliwości zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 lub 4 ww. rozporządzenia z uwagi na fakt, że działka ma szerokość mniejszą niż 16 metrów, zaś planowana rozbudowa dotyczy garażu". Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, po "dobudowaniu" drugiego garażu i schodów zejściowych na ogród wymiary należącego do niej budynku nie pozostaną takie same, gdyż budynek ten będzie wchodził dalej w głąb działki o szerokość "dobudowanej" części. Należy bowiem mieć na względzie, że projektowany garaż nie jest obiektem samodzielnym i ma stanowić integralną część istniejącego budynku, tak jak stanowi nią już istniejący garaż. W projekcie jedną ze ścian nowego garażu ma być ściana istniejącego garażu, będącego częścią budynku. Przedmiotowa "dobudowa" stanowi zatem rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. oraz § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro zatem przedmiotowa inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego budynku, zastosowanie do niej ma § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Nie mają natomiast zastosowania do niej punkty 1 i 4 ust. 3 § 12, gdyż dotyczą one sytuowania dopiero mających być wzniesionych obiektów budowlanych (pkt 1 – budynków; pkt 4 – budynków gospodarczych i garaży), a nie rozbudowy już istniejących. Zauważyć w tym miejscu wypada, że § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia pozwalał na sytuowanie samodzielnego (bo nie stanowiącego części innego obiektu budowlanego) garażu o długości mniejszej niż 5,5m i o wysokości mniejszej niż 3m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką. Przedmiotowy garaż tych warunków nie spełnia, ponieważ nie jest obiektem samodzielnym i – jak wynika z projektu budowlanego – ma długość 7,56m. Gdyby nawet przyjąć, że § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia obejmował wszelkie garaże, również "dobudowywane", to projektowany garaż również nie podlegałby regulacji zawartej w tym unormowaniu z uwagi na długość większą niż 5,5m. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na powyższe, jak już wcześniej wskazano, nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 4 p.b. w powiązaniu z art. 35 ust. 1, a także z art. 32 ust. 4 p.b. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., gdyż kwestie regulowane w przepisach dotyczących zagospodarowania przestrzennego są odrębne od zagadnień regulowanych w przepisach Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do niego. Zgodność z decyzją o warunkach zabudowy bądź z planem miejscowym nie oznacza zgodności z Prawem budowlanym lub warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tak samo jak zgodność z Prawem budowlanym lub warunkami technicznymi nie oznacza zgodności z decyzją o warunkach zabudowy albo z planem miejscowym. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 2 września 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.