I GSK 869/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1347/20 w sprawie ze skargi Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1347/20, po rozpoznaniu skargi Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Wołominie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], w przedmiocie obciążenia skarżącego wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325, z późn. zm., dalej: p.p.s.a) wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019, poz. 1438, dalej: u.p.e.a.), poprzez jego błędną wykładnię spowodowaną nieprawidłową interpretacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, to jest wykładnię pomijającą wytyczne wynikające z norm prawnych wyrażonych przepisami z art. 2 w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, polegającą na uznaniu, że wyliczenie opłaty egzekucyjnej za zajęcie innej wierzytelności pieniężnej powinno być adekwatne do poniesionych wydatków, jak również nakładu pracy organu egzekucyjnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) p.p.s.a w związku z art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez jego błędną wykładnię spowodowaną nieprawidłową interpretacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, to jest wykładnię pomijającą wytyczne wynikające z norm prawnych wyrażonych przepisami z art. 2 w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997, nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP), polegającą na uznaniu, że wyliczenie opłaty manipulacyjnej za zajęcie innej wierzytelności pieniężnej powinno być adekwatne do poniesionych wydatków, jak również nakładu pracy organu egzekucyjnego; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i 64 § 6 u.p.e.a. oraz art. 124 § 2 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096, dalej: k.p.a), poprzez dokonanie niewłaściwej oceny legalności zaskarżonego aktu i działań organów egzekucyjnych w kontekście zakresu stosowania przepisu art. 64 u.p.e.a. i pozostawienia swobody decyzyjności organom, co do obniżenia kosztów egzekucyjnych w aspekcie zgodności z art. 2 w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, a także w kontekście pozostawania ich w obrocie prawnym i związania organów art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w myśl art. 6 k.p.a; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art, 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie były trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. (punkty I.1. i I.2. skargi kasacyjnej) przez błędną wykładnię tych przepisów spowodowaną nieprawidłową interpretacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Po wydaniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że dopóki ustawodawca nie wprowadzi w ustawie stosownych zmian wynikających z orzeczenia Trybunału, organy egzekucyjne powinny każdorazowo analizować powstałe w sprawie koszty egzekucyjne oraz zasadność obciążenia nimi stron postępowania zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego i w taki sposób, aby nie można było zarzucić im naruszenia zasad określonych w tym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela przeważające w orzecznictwie stanowisko, że organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie, których opłaty te zostały naliczone, tak, aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 851/18, LEX nr 2973856, a także wskazane tam wyroki NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 oraz z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18, sygn. akt II FSK 3700/18).Prawidłowo więc w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, które mają obciążyć wierzyciela, organy egzekucyjne powinny wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich pracochłonności i czasochłonności, mając na względzie, aby ustalone koszty nie pozostawały w oderwaniu od nakładów pracy organu. Przyjmując zatem w skarżonym wyroku, że organ powinien ustalić wysokość kosztów egzekucyjnych tak by okazały się one adekwatne do poniesionych wydatków jak również nakładu pracy organu, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art.64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. SK 31/14, co czyni bezzasadnym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (punkty I.1. i I.2. petitum skargi kasacyjnej). Nie był też zasadny zarzut zawarty w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania albowiem organ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stosując się do wskazań wynikających z przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nie dokonując ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych, naruszył zarówno zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) jak i zasadę zaufania do władzy publicznej i proporcjonalności (art. 8 k.p.a.). Koszty egzekucyjne obciążające wierzyciela - Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zostały ustalone na kwotę 12 581,50 zł, a złożyły się na nie opłata manipulacyjna 2 085,40 zł oraz opłata za zajęcie rachunku bankowego – 10 496,10 zł. Wysokość tych kosztów w zestawieniu z wysokością kwoty wyegzekwowanej z rachunku bankowego – 16,83 zł, która to kwota została zresztą zaksięgowana na koszty egzekucyjne innego wierzyciela, musi budzić wątpliwości odnośnie do zachowania racjonalnej zależności między wysokością tych kosztów a skutecznością egzekucji. Konieczność zachowania takiej zależności zauważa też skarżący kasacyjnie organ wskazując, że podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (por. np. wyroki NSA z 30 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 613/19; 12 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3379/18; 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16; 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16). Tymczasem ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ograniczył się wyłącznie do wskazania, że skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200,00 zł, a Trybunał Konstytucyjny tego nie zakwestionował, to istnieją podstawy do przyjęcia zachowując proporcje, że 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynosić maksymalnie 21375 zł, natomiast górna granica opłaty manipulacyjnej z art. 64 § 6 u.p.e.a. według 1% stopy daje kwotę 4 275 zł od każdego tytułu wykonawczego. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że przy tak sformułowanym uzasadnieniu wyliczenia kosztów egzekucyjnych mamy jedynie do czynienia z porównaniem ich maksymalnych wysokości w zależności od zastosowanego sposobu egzekucji. Nie ma przy tym racji organ, że z wyroku Trybunału wynika taka wykładnia art.64 § 1 pkt 4 i 6 u.p.e.a., która dopuszcza stosowanie stawek procentowych przez odniesienie kosztów egzekucyjnych za zajęcie innej wierzytelności oraz opłaty manipulacyjnej do opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości. Ilość czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny przy egzekucji z nieruchomości, ich znaczny stopień skomplikowania i wynikający stąd nakład pracy są niewspółmiernie większe w porównaniu do czynności związanych z zajęciem innej wierzytelności, tak jak w niniejszej sprawie. Są to właściwie czynności nieporównywalne i nie znajduje uzasadnienia, prawnego ani też racjonalnego, stosowanie jako punktu odniesienia przy ustalaniu kosztów za zajęcie wierzytelności, stawki procentowej przewidzianej za zajęcie nieruchomości. Reasumując stwierdzić należy, że zastosowana przez Sąd pierwszej instancji prawidłowa wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., uwzględniająca wskazania wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, doprowadziła Sąd do słusznego wniosku, że doszło do naruszenia tych przepisów prawa materialnego oraz wskazanych wyżej przepisów postępowania, gdyż organ nie ustalił w sposób prawidłowy wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego, nie odnosząc ich do realnego nakładu pracy wynikającego z czasochłonności i stopnia skomplikowania podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych oraz ich efektywności. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.