I OSK 1845/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Miast Polskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1122/07 w sprawie ze skargi Gminy Bydgoszcz na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji z Krajowego Rejestru Karnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Bydgoszcz na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji z Krajowego Rejestru Karnego o pracownikach zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Podstawą postanowienia Dyrektora Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego był art. 4 ust. 1 punkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 10, art. 23, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 580 ze zm.) oraz art. 219 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy przyznaje organom samorządu terytorialnego prawo do uzyskania informacji z Rejestru, gdy jest to uzasadnione potrzebą nałożonych na nie zadań publicznych określonych w ustawie. Punkt 10 tego przepisu przyznaje to prawo pracodawcom pod określonymi warunkami. Skoro wystąpienie o udzielenie informacji o pracownikach samorządowych odbyło się na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy, to z uwagi na art. 24 ust. 1 i ust. 2, niezbędne było uiszczenie opłaty za udzielenie informacji. Organ przyjął założenie, że występując o udzielenie informacji z Rejestru o swoich pracownikach Gmina działała jako pracodawca. W zażaleniu Gmina Bydgoszcz zarzuciła naruszenie art. 219 K.p.a. W jej ocenie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia może być wydane tylko z przyczyn merytorycznych, a nie formalnych, do których należy brak uiszczenia opłaty. Skarżąca powołała się ponadto na intencje projektodawców ustawy zmieniającej ustawę o pracownikach samorządowych, które zawiera druk sejmowy dotyczący tego projektu. W druku tym stwierdzono, że uchwalenie ustawy nie będzie powodować negatywnych skutków w sferze ekonomicznej, gospodarczej i społecznej państwa. Gmina podniosła też, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1591 ze zm.) wykonuje tylko zadania publiczne. Powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy oceniła, że podstawą jej wystąpienia był ten właśnie przepis, a takie zapytanie nie wymagało uiszczenia opłaty. Zatrudnianie pracowników samorządowych służy wyłącznie realizacji zadań publicznych. Zdaniem skarżącej organ niewłaściwie zinterpretował art. 6 ust. 1 punkt 9 i 10 ustawy oraz pominął art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 64, poz. 565). Przepis tej ostatniej ustawy uzupełnia katalog zwolnień z odpłatności za udostępnianie informacji z rejestrów publicznych, określony w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 zdanie drugie ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym. Ponadto, organ dokonał jedynie literalnej wykładni przepisów. Jest ona wystarczająca tylko wtedy, gdy jej wyniki pozostają w zgodzie z założeniami aksjologicznymi danej normy. W sprawie intencją ustawodawcy był - w ocenie Gminy - bezpłatny dostęp gmin do danych o urzędnikach samorządowych. W sytuacji niejasności wykładni językowej pierwszeństwo powinna mieć wykładnia odwołująca się do aksjologii normy prawnej. Zinterpretowanie art. 6 ust. 1 ustawy w oderwaniu od kontekstu sytuacyjnego zaprowadziło organ - zdaniem Gminy - do absurdalnych wniosków. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał postanowienie w mocy i powtórzył zawartą w nim argumentację. Minister ocenił, że podstawą zapytania w niniejszej sprawie był art. 6 ust. 1 pkt 10, a nie 6 ust. 1 pkt 9 ustawy. W skardze Gmina Bydgoszcz podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Podkreśliła, że gmina wykonuje wyłącznie zadania publiczne, a z pewnością wykonuje je w trakcie weryfikacji wymogu niekaralności urzędników. Sformułowała też zarzut naruszenia przez organ art. 15 ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne. W ocenie skarżącej przepis ten stanowi samodzielną podstawę bezpłatnego udostępniania gminom informacji z rejestru. Skarżąca wskazała też na podobieństwo opłaty z art. 24 ust. 1 ustawy do świadczeń podatkowych, które - jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - nie mogą być wprowadzane w trakcie roku podatkowego. Budżety jednostek samorządu terytorialnego nie mogły więc uwzględnić tych wydatków w tym roku, co stanowi dodatkowy argument przeciwko odpłatności informacji. Ponownie podkreślono też konieczność wykładni przepisów z uwzględnieniem założeń aksjologicznych. W ocenie skarżącej art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy wyodrębnia wszystkie podmioty realizujące zdania publiczne, do których należą też gminy. Są one zwolnienie z odpłatności. Art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy ustanawia podmiotowe zwolnienie z odpłatności nie poddane ograniczeniu przedmiotowemu (to ograniczenie przedmiotowe wynika ze zwrotu "...w przypadkach, kiedy jest to uzasadnione potrzebą realizacji nałożonych na nie zadań określonych w ustawie"). To ograniczenie przedmiotowe dotyczy tylko "innych organów wykonujących zadania publiczne". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wyrokiem z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1122/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że dostrzeżone naruszenia nie dają podstawy do wzruszenia zaskarżonego postanowienia. Sąd stwierdził, że organy przyjęły niewłaściwą formę negatywnego załatwienia wniosku skarżącej o udzielenie informacji z Rejestru Karnego. Po upływie terminu wyznaczonego do uiszczenia wymaganej opłaty podanie podlega bowiem zwrotowi (art. 261 § 2 K.p.a.). Zdaniem Sądu zasadnie podniesiono w skardze, że właściwym rozstrzygnięciem (przy założeniu, że w sprawie wymagana jest opłata od wniosku) powinno być postanowienie o zwrocie podania. Niemniej Sąd uznał, że z punktu widzenia merytorycznego sporu prowadzonego przez strony, a także dopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o pracownikach samorządowych i skutku rozstrzygnięcia, nie miało znaczenia dla istoty sprawy, czy wobec braku opłaty faktyczna odmowa udzielenia informacji o pracownikach samorządowych miała formę postanowienia o zwrocie podania, czy postanowienia o odmowie udzielenia takiej informacji. Uznając wydane w sprawie rozstrzygnięcia za formalnie wadliwe Sąd ocenił tę wadliwość jako nie mającą istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 punkt 1 lit c P.p.s.a.). W odniesieniu do meritum sprawy Sąd uznał za konieczne rozważenie relacji art. 6 ust. 1 punkt 9 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym do art. 6 ust. 1 punkt 10 tej ustawy. Wyjaśnił, że istota sporu prowadzonego przez strony nie sprowadza się do ustalenia, czy występując z zapytaniem do Rejestru dotyczącym pracownika samorządowego gmina realizuje zadania publiczne, lecz to, czy zapytanie takie kieruje wyłącznie jako organ samorządu terytorialnego. Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że występując z zapytaniem do Rejestru dotyczącym pracownika samorządowego gmina nie przestaje wykonywać zadań publicznych, gdyż istotnie zatrudnianie pracowników samorządowych, a dalej weryfikacja ich niekaralności, służą wyłącznie realizacji zadań publicznych sensu largo. Podzielając ocenę skarżącej, że gmina wykonuje zadania publiczne Sąd wyraził jednak pogląd, że występując z zapytaniem gmina pełni jednocześnie funkcję pracodawcy. Nie zmienia tego fakt, że obowiązek zapytania o karalność pracownika został na nią nałożony przepisami prawa, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 169, poz. 1201). Potwierdza to dodatkowo użycie w tym przepisie wyrazu "pracodawców" na określenie podmiotów zobowiązanych do wystąpienia z zapytaniem o karalność pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Nowelizacja ustawy o pracownikach samorządowych została uchwalona w czasie, gdy obowiązywała już ustawa o Krajowym Rejestrze Karnym, w tym jej art. 6 ust. 1 punkt 10. Nie można było więc uznać, że użycie wyrazu "pracodawców" w ustawie nowelizującej ustawę o pracownikach samorządowych było przypadkowe i abstrahowało od tego samego sformułowania zastosowanego w ustawie o Krajowym Rejestrze Karnym. Sąd stwierdził również, że regułą jest odpłatność za udzielenie informacji, a wyjątkiem - zwolnienie z odpłatności (art. 24 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy). Zatem dla ustalenia, że dany podmiot nie jest zobowiązany do uiszczenia opłaty konieczne jest wykazanie, że nie mieści się on w tej kategorii podmiotów wymienionych w art. 6 ust. 1, z którą ustawa wiąże obowiązek odpłatności. Ustawa wskazuje te podmioty w punkcie 10 - są nimi pracodawcy, po spełnieniu dalszych warunków w nim określonych. Skarżąca, poza wykonywaniem funkcji publicznych, jest także pracodawcą. Fakt, że jednocześnie wykonuje zadania publiczne nie zwalnia jej z obowiązku odpłatności za udzielenie informacji. Jako nieprzekonujący Sąd uznał zarzut skargi odwołujący się do założeń projektodawców ustawy nowelizującej ustawę o pracownikach samorządowych. W druku sejmowym zawierającym uzasadnienie tego projektu, zawarte zostało sformułowanie, iż projekt ustawy "...nie spowoduje negatywnych skutków w sferze gospodarczej, ekonomicznej, czy społecznej państwa, nie stanowi także obciążenia dla budżetu państwa". Oznacza to, że w zamierzeniu projektodawców nowelizacja ustawy nie miała wpłynąć negatywnie na finanse Państwa, a nie na szeroko rozumiany sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Sąd nie podzielił zarzutu, iż przyjęta wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy prowadzi do niezgodności z Konstytucją z uwagi na obciążenie gmin obowiązkiem podatkowym w trakcie roku podatkowego. Uiszczenie opłaty za informację z Rejestru nie może być potraktowane jako obciążenie podatkowe lub parapodatkowe. W zamian za tę opłatę podmiot występujący z zapytaniem otrzymuje informację o karalności danej osoby, która pod względem wartości z założenia ma być ekwiwalentna wobec uiszczonej opłaty (art. 24 ust. 3 ustawy). Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w skardze, że odmowa nieodpłatnego udzielenia informacji z Rejestru narusza art. 15 ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne. Żądanie odpłatności od wniosku nie może być uznane za sprzeczne z tą ustawą, gdyż ustawa późniejsza, ale generalna (ustawa o informatyzacji...) nie deroguje ustawy wcześniejszej, ale szczególnej (ustawa o Krajowym Rejestrze Karnym). Udzielanie informacji z rejestrów publicznych jest więc co do zasady nieodpłatne, ale wyjątkiem od tej zasady jest udzielenie informacji z Rejestru. Skargę kasacyjną złożył Związek Miast Polskich zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Zdaniem Związku Miast Polskich art. 6 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym zawiera enumeratywne wyliczenie podmiotów, którym przysługuje prawo do uzyskania informacji o osobach, których dane zostały zgromadzone w Rejestrze. O takim charakterze powyższego przepisu świadczy sposób, w jaki został on zredagowany. Zawiera wyliczenie zawarte w punktach, które - zgodnie z zasadami techniki prawodawczej - oznaczane są cyframi arabskimi ze znakiem nawiasu. Zgodnie z tymi zasadami wyliczenia zawarte w punktach nie zawierają ani samodzielnej myśli prawodawcy, ani jakichś odstępstw (wyjątków) od wcześniej wyrażonej myśli, lecz jedynie enumerację. W tym wypadku jest to wyliczenie podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji z Krajowego Rejestru Sądowego. Wyliczenie oparte jest na kryterium podmiotowym. Punkt 9 obejmuje podmioty wykonujące zadania publiczne ze wskazaniem organów samorządu terytorialnego. W przepisie tym mowa jest wyłącznie o podmiotach wykonujących zadania publiczne. Zdaniem Związku Miast Polskich wszystkie takie podmioty zostały zwolnione z obowiązku uiszczania opłat za wydawanie informacji z Rejestru (art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy). Punkt 10 obejmuje natomiast podmioty będące pracodawcami, którzy ze zwolnienia nie korzystają. Związek Miast Polskich wyjaśnił, że skoro gmina działa poprzez swe organy, to wniosek Gminy Bydgoszcz mógł zostać złożony tylko przez organ tej gminy (art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Był on zatem wnioskiem organu samorządu terytorialnego, a nie wnioskiem pracodawcy. Enumeratywne wyliczenie pracodawców samorządowych zawiera art. 1 ustawy pracownikach samorządowych. W wyliczeniu tym nie ma gmin. Są to urzędy gmin albo międzygminne jednostki organizacyjne zatrudniające pracowników. Te jednak nie były wnioskodawcami do Rejestru o udzielenie informacji o niekaralności. Związek Miast Polskich zwrócił uwagę, że wniosek złożony przez Prezydenta Miasta Bydgoszcz potraktowano jako wniosek gminy, bezzasadnie stwierdzając, iż jest to wniosek nie tylko podmiotu wykonującego zadania publiczne, lecz jednocześnie - wbrew art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych - wniosek pracodawcy. Tymczasem był to wniosek organu samorządu terytorialnego, a nie pracodawcy. Skarżący wskazał, że błędnie określono również relację pomiędzy art. 6 ust. 1 pkt 9 i 10 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy oraz art. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne. Wprawdzie art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji, zwalniający wszystkie podmioty publiczne z odpłatności za dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonych publicznych rejestrach stanowi lex generalis w stosunku do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 9 i 10 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym, to jednak w przypadku ustawy o informatyzacji, w jej art. 1 pkt 4 zaznaczono, iż celem ustawy było określenie zasad dostosowania rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej z podmiotami publicznymi w celu ochrony interesu publicznego. Zdaniem skarżącego zastosowana przez Sąd reguła kolizyjna mogła zatem doprowadzić do wniosków sprzecznych z intencją ustawodawcy. Skarżący dodał też, że wyjaśnienie podstawy prawnej zawarte w wyroku było powierzchowne i nie prowadziło do jej rzeczywistego wytłumaczenia, przez co naruszono art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie art. 24 ust. 1 ustawy z 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 292) za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Od uiszczenia opłaty zwolnione są podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-9, 11 i 12 ustawy. Prawo do uzyskania informacji o osobach, których dane osobowe zgromadzone zostały w Rejestrze, przysługuje: organom administracji rządowej, organom samorządu terytorialnego oraz innym organom wykonującym zadania publiczne, w przypadkach kiedy jest to uzasadnione potrzebą wykonywania nałożonych na nie zadań określonych w ustawie (art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 10 prawo do uzyskania informacji o osobach, których dane osobowe zgromadzone zostały w Rejestrze, przysługuje także pracodawcom, w zakresie niezbędnym dla zatrudnienia pracownika, co do którego z przepisów ustawy wynika wymóg niekaralności, korzystania z pełni praw publicznych, a także ustalenia uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Podmioty występujące o informację z Krajowego Rejestru Karnego w charakterze pracodawcy nie podlegają zwolnieniu z opłaty (art. 24 ust. 1 zd. 2 in fine ustawy). Rozstrzygnięcie czy Gmina podlegała zwolnieniu z opłaty za wydanie informacji z Rejestru wymagało rozstrzygnięcia w jakim charakterze występowała o tę informację (art. 6 ust. 1 pkt 9 czy 10 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym). Nie budzi wątpliwości, że gmina wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jej organy realizują je przez urząd i gminne jednostki organizacyjne. Kierownikiem urzędu gminy oraz zwierzchnikiem służbowym jego pracowników i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 33 ust. 3 i 5 ustawy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1 (zwane - pracodawcami samorządowymi) - dokonują: wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta): organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale - jego przewodniczący), a wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz pozostałych pracowników urzędu gminy - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wykonywanie przez wójta czynności za pracodawcę samorządowego jest działaniem w jego imieniu i ze skutkiem prawnym dla jednostki organizacyjnej Gminy będącej pracodawcą samorządowym w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych. Jego czynności odnoszące się do pracowników urzędu należy kwalifikować zatem jako czynności w charakterze pracodawcy samorządowego. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zatrudnianie pracowników samorządowych nie jest wykonywaniem przez organy samorządu terytorialnego zadania publicznego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wniosek o informację z Krajowego Rejestru Karnego dotyczący tych pracowników, w sytuacji gdy obowiązuje w stosunku do nich ustawowy wymóg niekaralności (za przestępstwo umyślne - art. 3 ust 3 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych), był wnioskiem opartym na art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym i jako taki nie korzystał ze zwolnienia z opłaty określonej w art. 24 ust. 1 tej ustawy. Na marginesie Sąd wskazuje, że w zakresie uregulowanym w art. 6 ust. 10 w związku z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym nie ma zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2005 r. Nr 64, poz. 565 ze zm.). Art. 15 ust. 1 tej ustawy konstytuuje prawo nieodpłatnego dostępu do zgromadzonych w rejestrze danych dla podmiotu publicznego, jak i podmiotu nie będącemu podmiotem publicznym, ale tylko w zakresie realizacji zadań publicznych. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto, Związek Miast Polskich nie wyjaśnił, na czym polegała podnoszona przezeń "powierzchowność" uzasadnienia wyroku i "brak rzeczywistego wytłumaczenia" w nim podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny - będąc związany podstawami skargi kasacyjnej - nie mógł w tym zakresie czynić ustaleń z urzędu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku.