II OSK 2938/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia Andrzej Jurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 587/18 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 587/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta R. orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. Stacja Bazowa telefonii cyfrowej "[...]" - budowa wieży stalowej kratowej H=30,5 m ramy stalowej pod urządzenia techniczne i ogrodzenia z siatki stalowej na fundamentach betonowych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła A.G. Na skutek tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.(Dz.U. z 2016 r., poz. 23), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowa inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), a zatem po myśli art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017 r., poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", jej realizacja może wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostałby stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Dalej Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii parametrów technicznych inwestycji, nie sprecyzował ilości anten przewidzianych do lokalizacji, sposobu umiejscowienia na wieży planowanej do realizacji, nie odniósł się do kategorii środka elektrycznego, do kwestii częstotliwości emisji pola elektromagnetycznego, równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonego dla pojedynczej anteny, a w konsekwencji także odległości w jakiej znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W tym zakresie uzasadnienie decyzji nie wyczerpuje znamion prawidłowego uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji ograniczył gwarancje procesowe czynnego udziału strony w postępowaniu wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony lub stron o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto, w ocenie Kolegium, naruszając art. 10 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta R. naruszył jednocześnie art. 81 k.p.a. Przepis ten wprowadza warunek, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. W ocenie Kolegium w sprawie zaszła przesłanka do uchylenia decyzji, gdyż naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z zachowaniem gwarancji dwuinstancyjności postępowania Kolegium nie mogło podjąć postępowania wyjaśniającego, które wymagało w znacznej części uzupełnienia dowodów. Wynika to z faktu, iż strony postępowania nie złożyły zgodnego wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, na zasadzie art. 136 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji był zobowiązany wydać orzeczenie, jak w części dyspozytywnej rozstrzygnięcia. Sprzeciw od powyższej decyzji wywiódł inwestor, zarzucając temu aktowi naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a.; art. 6, 7 i 77 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; art. 56 zd. drugie w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesiony sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawę prawną orzeczenia stanowił przepis art. 64e w zw. art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że w sytuacji wniesienia sprzeciwu kontrola sądu ogranicza się do oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w tej sprawie Kolegium nie naruszyło ww. art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko tego organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, podnosząc, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii parametrów technicznych inwestycji, nie sprecyzował ilości anten przewidzianych do lokalizacji, sposobu ich umiejscowienia na wieży planowanej do realizacji, nie odniósł się do kategorii środka elektrycznego, do kwestii częstotliwości emisji pola elektromagnetycznego, równoważnej mocy promieniowania izotropowego wyznaczonego dla pojedynczej anteny, a w konsekwencji także odległości w jakiej znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W ocenie Sądu rola organu przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może ograniczać się do powtórzenia nazwy objętego wnioskiem inwestora przedsięwzięcia, a dołączenie do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" obliguje organ do jej analizy i ewentualnego wezwania do jej uzupełnienia celem kompleksowego zgromadzenia materiału dowodowego dla właściwego ustalenia stanu faktycznego. Takie działania mają na celu nie tylko zadośćuczynienie normie wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a. obligującej organ do prawidłowego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, ale pozwalają na właściwą subsumpcję stanu faktycznego. Sąd podzielił także twierdzenia Kolegium, że przedmiotowa inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem jej realizacja może wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowienie wydaje się także i wówczas, gdy jeśli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. W zakresie stwierdzenia czy taki obowiązek istnieje nie jest wystarczająca opinia Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta [...] z dnia 21 listopada 2016 r. z której wynika, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd zgodził się także z Kolegium, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie zagwarantował stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się. W aktach brak jest końcowego oświadczenia strony, bądź dowodu, że organ pouczył stronę o przysługującym jej prawie. Zdaniem Sądu Prezydent Miasta R. naruszył także art. 81 k.p.a. To, że z fragmentu decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że wnioskodawca dołączył do wniosku opracowanie pod nazwą: "Kwalifikacja przedsięwzięcia dla stacji telefonii komórkowej" autorstwa A.B., z którego wynika, że planowana inwestycja polegała będzie na budowie stacji bazowej, w skład której wchodzić będzie 6 anten sektorowych, zawieszonych na projektowanej wieży kratowej na wysokości 29 m n.p.t., dla których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla jednej anteny wyniesie odpowiednio 4999W i 5958W, nie oznacza jeszcze, że organ ten w jakikolwiek sposób odniósł się do paramentów inwestycji i informacji zawartej w samym opracowaniu, chociażby w zakresie odległości instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi w kontekście ustalenia czy należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) czy też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Inwestor wniósł także, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1/ przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 64e p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.; - niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. mając na względzie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji dawał podstawę do wydania decyzji co do istoty sprawy; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ i uznanie, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem inwestora zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; - art. 56 zd. drugie w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, mając na względzie, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 ww. artykułu, zatem należało przejść do rozpoznania sprawy w granicach wywołanych wywiedzioną skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie co do zasady odpowiada prawu. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do oceny, czy zasadnie Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Z takim stanowiskiem Sądu nie zgadza się inwestor podnosząc, że Kolegium nie miało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dawał podstawę do wydania decyzji co do istoty sprawy. Zdaniem inwestora ocena Sądu w tym zakresie jest nieprawidłowa. Przepis art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Podkreślić należy, iż ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach ww. art. 56 może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej. Rację ma zatem inwestor twierdząc, że nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa, co trafnie zauważył inwestor. Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniło wydanie rozstrzygnięcia organu odwoławczego w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Podstawowe znaczenie w tej sprawie ma kwestia ustalenia, czy przedsięwzięcie – stacja bazowa telefonii cyfrowej [...] – składające się z sześciu anten sektorowych, zawieszonych na projektowanej wieży kratowej na wysokości 29 m n.p.m., dla których równoważna moc promieniowania izotropowo wyniesie odpowiednio 4999W i 5958W, planowana do zainwestowania w [...] na działce nr [...], obręb [...], wymagało uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. To, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji jest wymagana, zależy od rodzaju inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. A zatem skoro, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy ww. ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ (por. wyrok NSA z 19.05.2016 r. II OSK 2189/14, LEX nr 2083442). Niewątpliwie wyjaśnienia czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dokonuje się na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tym kontekście istotne jest rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Normy tego rozporządzenia wskazują, jakie przedsięwzięcia zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W odniesieniu do tego typu inwestycji zasadniczo rozważać można ewentualne zastosowanie norm § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Z przepisów powyższych wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludności, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludności) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (porównaj: wyrok NSA z 12.06.2014 r. II OSK 104/13; wyrok NSA z 7.09.2017 r. II OSK 3083/15; dostępne w CBOSA). Jak już wyżej wskazano kwalifikacji, czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonuje się na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ocena tego materiału dowodowego co do zasady musi zostać dokonana samodzielnie przez organ wydający rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji swoje stanowisko co do braku oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i braku podstaw do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oparł na opinii Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta [...], zawartej w piśmie z dnia 21 listopada 2016 r., nie poddając jej żadnej weryfikacji. Bez żadnego sprawdzenia, a przynajmniej fakt ten nie wynika z treści decyzji, organ pierwszej instancji przyjął stanowisko inwestora zawarte w złożonym dokumencie prywatnym pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia dla stacji bazowej telefonii komórkowej". Organ nie ocenił przydatności dowodowej złożonego dokumentu prywatnego. Nie ustalił także czy w sprawie dostatecznie wyjaśnione są kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle postanowień przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Takiej samodzielnej oceny materiału dowodowego sprawy nie może zastąpić ww. opinia Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta [...]. W tej sytuacji nie można odmówić słuszności stanowisku Sądu pierwszej instancji aprobującemu ustalenia organu odwoławczego co do braków w materiale dowodowym sprawy w zakresie dotyczącym parametrów inwestycji, które pozwoliłyby na rzetelną ocenę czy przedmiotowe przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Innymi słowy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych dla oceny przedsięwzięcia pod kątem ustalenia czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co trafnie dostrzegł organ odwoławczy, a zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Takie działanie organu świadczy o naruszeniu art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Przy czym postępowanie wyjaśniające w opisanej części nie mogło zostać konwalidowane przez organ odwoławczy we własnym zakresie, gdyż takim działaniem organ ten naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Tym samym zaszła podstawa do zastosowania przez organ odwoławczy normy art. 138 § 2 k.p.a. A wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, to trafnie Sąd pierwszej instancji wniesiony przez inwestora sprzeciw oddalił. Mając na uwadze powyższe, za skuteczny nie mógł zostać uznany zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 77 k.p.a. w powiązaniu z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do normy art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem w sprawie ze sprzeciwu strony na decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji kontrola sądu pierwszej instancji ograniczona jest do badania, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 p.p.s.a. Zaś przepis ten może być z kolei przez organ odwoławczy zastosowany tylko w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w opisanym zakresie, uznając, że w sprawie zaszła podstawa do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji sprawa wróciła do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Przedwczesne są zatem te wywody skargi kasacyjnej które zmierzają do wykazania naruszenia art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie. Braki w ustaleniach faktycznych, jak już wyżej wskazano, uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także przepisów art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. poprzez – jak wskazuje skarga kasacyjna – ich niewłaściwe zastosowanie. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że norma art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie była stosowana przez Sąd. Przepis ten stanowi, że uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach szczególnych. Natomiast norma art. 156 § 1 k.p.a. wymienia wady decyzji, które mogą skutkować zastosowaniem wobec takiej decyzji sankcji nieważności. A zatem nawet gdyby rozważać ewentualnie niezastosowanie tego przepisu, to podnieść trzeba, że inwestor nie wskazał na żadną z przesłanek nieważności decyzji, wymienionych zarówno w art. 156 § 1 k.p.a. jak i w innych przepisach szczególnych. Takimi przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z oczywistych względów nie są ani przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., ani norma art. 151 tej ustawy, których organy administracji naruszyć nie mogą. Wyjaśnić przy tym trzeba, że w sprawie nie miał i nie mógł mieć zastosowania przepis art. 151 p.p.s.a. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wniesieniem sprzeciwu jest możliwe na podstawie art. 151a § 1 bądź art. 151a § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zaś rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Ponadto informacyjnie podnieść trzeba, mając na względzie argumentację skargi kasacyjnej przytoczoną na poparcie omawianego zarzutu – inwestor przytoczył fragment wypowiedzi Sądu dotyczący kwestii podzielenia stanowiska organu odwoławczego co do braków uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie podniósł, iż nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez ten Sąd (str. 3 skargi kasacyjnej) – że w drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważać merytorycznej poprawności uzasadnienia, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego (por. wyrok NSA z 5.09.2018 r. II OSK 2108/16, LEX nr 2556423; wyrok NSA z 12.04.2018 r. II OSK 2519/17). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 10 § 1 k.p.a. (zarzut umiejscowiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - str. 6), wskazać trzeba, iż o ile naruszenie tego przepisu znajduje odzwierciedlenie w materiale sprawy – w aktach administracyjnych brak jest dowodu by przyjąć, że przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, o tyle naruszenie to nie stanowiło wyłącznej przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że w sprawie zaszła podstawa do zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., organ ten zwrócił organowi pierwszej instancji uwagę na fakt naruszenia tego przepisu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie chodzi tutaj o niezadowolenie okolicznych mieszkańców z planowanej inwestycji, ale o zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym zapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z uwzględnieniem normy art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadna z przywołanych przez inwestora podstaw kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok zasadniczo odpowiada prawu. Z tego względu, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił żądania inwestora o przeprowadzenie rozprawy, gdyż nie jest związany wnioskiem strony w tym zakresie. Norma art. 182 § 2a p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.