II SA/Sz 510/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2021 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] 2021 r. o nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z [...] 2021 r., którą odmówiono C. K. (dalej: "Strona", "Skarżący") udostępnienia informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z [...] 2020 r., tj. czy w latach 2015-2019 byt płacony podatek od nieruchomości przez podatników wskazanych w art. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - działek wskazanych w pkt 1 a-b?; czy w latach 2015-2019 Burmistrz [...] wydawał decyzje administracyjne w przedmiocie podatku od nieruchomości wobec podatników podatku od nieruchomości działek, o których mowa w pkt. 1a-b. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Burmistrz G. jako organ podatkowy, prowadzi ewidencje podatkowe na podstawie danych wynikających ze złożonych przez osoby fizyczne czy prawne, deklaracji podatkowych. Co oznacza, że wszelkie dane udostępniane przez organ podatkowy są danymi uzyskanymi z deklaracji podatkowych składanych przez podatników, które zgodnie z art. 293 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, objęte są tajemnicą skarbową. Organ uznał, że oczekiwane dane, za wyjątkiem działek, które stanowią mienie komunalne, prowadzą do zindywidualizowania podmiotów, a zatem nie ma możliwości udzielenia odpowiedzi na pytania skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem Strona wniosła odwołanie podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza jego prawo do informacji przewidziane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 roku, poz. 1429 ze zm., dalej: "u.d.i.p"), w związku z błędną interpretacją przez organ I stopnia art. 293 § 1 i § 2 ustawy i dnia [...] sierpnia 1997 r., Ordynacja Podatkowa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm., dalej: "O.p.") - która ostatecznie legła u podstaw wydania Decyzji przez Burmistrza Gminy G.. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji i rozstrzygnięcie przez organ II Instancji sprawy - co do istoty zgodnie z art. 138 § 1 ust. 2 Kpa albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Kolegium wskazało dalej na brzmienie art. 293 O.p. definiującego zakres tajemnicy skarbowej. Po analizie ww. przepisu Kolegium wskazało, że dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową, przy czym przepis ten stosuję się również do danych zawartych w dokumentacji rachunkowej organu podatkowego (art. 293 § 2 pkt 4 O.p.). Brzmienie przepisu art. 293 O.p. oznacza zatem, że w trybie u.d.i.p. mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. W ocenie Kolegium, ustawodawca szczegółowo definiując pojęcie tajemnicy skarbowej oraz możliwość i zakres jej przekazywania innym podmiotom, nie dopuścił do ujawniania danych zawartych w dokumentach, o których mowa w art. 293 O.p. w trybie dostępu do informacji publicznej w innej formie niż zanonimizowana/zbiorcza. Skoro przekazanie danych oczekiwanych przez wnioskodawcę nie mogłoby nastąpić w innych sposób niż poprzez upublicznienie danych możliwych do ustalenia jedynie w oparciu treść dokumentów chronionych tajemnicą skarbową, a z uwagi na charakter wniosku dotyczy konkretnego możliwego do łatwej identyfikacji podatnika, żądanie zawarte we wniosku musiało się spotkać z wydaniem decyzji odmownej. W zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji kluczowe znacznie ma bowiem stwierdzenie czy możliwa jest odpowiedź na zadane pytanie: czy był płacony podatek od oznaczonej co do tożsamości nieruchomości przez podatnika, a także czy organ wydawał w stosunku do tego podatnika decyzje administracyjne w inny sposób niż poprzez sięgniecie do dokumentów o których mowa w art. 293 ust. 1 lub ust. 2 O.p. Zdaniem Kolegium, oczekiwane dane nie mają też charakteru informacji zbiorczych gdyż dotyczą konkretnego, możliwego do łatwej identyfikacji podmiotu, będącego zobowiązanym do realizacji obowiązku podatkowego dla danej nieruchomości. Zatem, organ uznał, że zapytanie dotyczyło w istocie danych dotyczących konkretnego, oznaczonego podatnika gdyż łatwość połączenia danych z konkretnym podmiotem nie daje możliwości uznania oczekiwanych przez wnioskodawcę danych jako anonimowych, dotyczących niemożliwego do zidentyfikowania podatnika. Nie są one więc danymi zbiorczymi lecz indywidualnymi. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, Skarżący wniósł skargę do tut. Sądu zarzucając SKO: 1) naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, 2) naruszenie art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP") poprzez ograniczenie prawa do informacji, pomimo że nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony żadnej z wartości wskazanych w ww. przepisach, a więc dokonano ograniczenia niespełniającego konstytucyjnych warunków, w szczególności warunku proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd, mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020, poz. 2176 t.j., dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję wskazując, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Kwestią sporną w niniejszej sprawie nie było to, czy dane, o których udostępnienie wnioskował Skarżący, są informacją publiczną i czy organy administracji skarbowej są podmiotami zobowiązanymi do udzielenia takiej informacji, lecz to, czy ze względu na treść przepisu art. 293 O.p. (zasady ochrony tajemnicy skarbowej) w niniejszej sprawie zasadnie odmówiono udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez wnioskującego zakresie, tj. odnośnie działek nie stanowiących mienia komunalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W takich przypadkach organ zobowiązany jest odmówić udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepisy te stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Organy orzekające stwierdziły bowiem, że wnioskowane informacje objęte są tajemnicą skarbową w rozumieniu art. 293 § 1 O.p. Zgodnie z tym przepisem indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników objęte są tajemnicą skarbową. Istota sporu dotyczy wykładni pojęcia "indywidualne dane". W ocenie skarżącego skoro wnioskowane informacje dotyczą finansów publicznych nie stanowią indywidualnych danych, lecz informację publiczną, która powinna być udostępniona na ogólnych zasadach w trybie u.d.i.p., w celu umożliwienia realizacji obywatelskiego prawa do kontroli działania i majątku podmiotów publicznych. Sąd nie podziela tego stanowiska, ponieważ analiza przepisów Ordynacji podatkowej, w których unormowane zostały zasady udostępniania informacji objętych tajemnicą skarbową, prowadzi do wniosku, że zakres tajemnicy skarbowej należy rozumieć możliwie szeroko i dotyczy wszelkich danych dotyczących skonkretyzowanego obowiązku podatkowego, a nadto ustawa ta umożliwia dostęp do informacji publicznych objętych tajemnicą skarbową. W wyroku z [...] 2017 r., sygn. akt I OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że indywidualne dane objęte tajemnicą skarbową to w szczególności dane osobowe, takie jak imiona, nazwiska, numer PESEL, NIP. Nie można jednak ograniczać zakresu tajemnicy skarbowej tylko do tego rodzaju danych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że zakres tajemnicy skarbowej jest bardzo szeroki. Obejmuje ona indywidualne dane, czyli fakty, liczby i informacje, dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op [...], a także: [...] [w:] [...], [...] i inni, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1474 oraz: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Warszawa 2009, s. 1106). W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być ujawnione indywidualne dane podatnika, płatnika, inkasenta, znajdujące się w posiadaniu organu podatkowego; można je ujawnić tylko od strony zbiorczej. Nie mogą być też ujawniane dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika, a nawet dane dotyczące numerów poszczególnych spraw podatkowych, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych, gdyż są one danymi, o których mowa w art. 293 § 2 Ordynacji podatkowej i stanowią tajemnicę skarbową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] 2013 r., sygn. akt II SA/Op [...] oraz powołane tam orzecznictwo, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] 2012 r., sygn. akt II SA/Po [...]). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny we [...] w wyroku z dnia [...] 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr [...], wyraził pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny podzielił, że dane o przedmiocie opodatkowania podatkiem podlegają tajemnicy skarbowej na podstawie art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej. Dostrzeżono, że informacje dotyczące wskazanego podatnika - wpłaty podatku oraz przedmiot wpłaty - stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 O.p. NSA uznał, że brak jest możliwości udzielenia takich informacji osobie fizycznej niewymienionej w art. 298 oraz art. 299 powołanej ustawy i niebędącej stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być ujawnione jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. Także w wyroku z [...] 2017 r., sygn. akt I OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że tajemnica skarbowa obejmuje dane, czyli fakty, liczby i informacje dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Obejmują one bowiem zawsze dane odnoszące się do konkretnego podmiotu (w tym sensie są danymi indywidualnymi) i dotyczą źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), także opłaconych zaliczek na podatek. NSA wskazało, że tajemnica skarbowa stanowi szczególny rodzaj tajemnicy służbowej, zatem jej granice muszą być zakreślone szeroko. Z opodatkowaniem związane są bowiem zjawiska gospodarcze, a niejednokrotnie wiąże się ono z indywidualnymi przejawami życia jednostki, co wymaga ścisłego przestrzegania zawodowej dyskrecji dotyczącej wszelkich informacji, jakie pozyskiwane są dla potrzeb stosowania prawa podatkowego. (por. R. Mastalski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz, 2011, str. 1162). Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] [...] 2020 r., sygn. akt I OSK [...], podkreślając, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje odnoszące się do danego podmiotu. W związku z powyższym prawidłowo organy orzekające argumentowały, że ponieważ zapytanie dotyczy upublicznienie oczekiwanych w badanym pytaniu danych w istocie oznaczałoby upublicznianie przez organ podatkowy danych uzyskanych z deklaracji podatkowych składanych przez podatników. Oczekiwane dane nie mają też charakteru informacji zbiorczych gdyż dotyczą konkretnego, możliwego do łatwej identyfikacji podmiotu będącego zobowiązanym do realizacji obowiązku podatkowego dla danej nieruchomości. Zatem, organ zasadnie uznał, że zapytanie dotyczyło w istocie danych dotyczących konkretnego, oznaczonego podatnika gdyż łatwość połączenia danych z konkretnym podmiotem nie daje możliwości uznania oczekiwanych przez wnioskodawcę danych jako anonimowych, dotyczących niemożliwego do zidentyfikowania podatnika. Nie są one więc danymi zbiorczymi lecz indywidualnymi. Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że czym innym jest informacja czy dla danej nieruchomości został naliczony podatek od nieruchomości a czym innym czy został on opłacony. O ile wymierzenie podatku dotyczy działań organu administracji o tyle jego dotyczy już podatnika a informacja o płaceniu lub nie płaceniu podatku od nieruchomości przez konkretnego podatnika jest nośnikiem danych chronionych tajemnicą skarbową. Warto dostrzegać, że niepłacenie podatku może wynikać z niewywiązywania się przez podatnika z obowiązku jak i być działaniem w pełni legalnym, bo wynikającym z dopuszczalnych prawem praw do ulg i umorzeń. Jednak w obu przypadkach wiedza o niepłaceniu podatku niesie ze sobą informację o trudnej sytuacji podatnika. Podobnie zaś, uzyskanie ulg w podatku wynika z trudnej, potwierdzonej przez organ, sytuacji materialnej lub życiowej podatnika. Zatem również wiedza o zwolnieniu z obowiązku uiszczania należnego podatku nie powinna być upubliczniana, chyba, że wynika to wprost ze stosownych przepisów, np. ustawy o finansach publicznych. W takim jednak przypadku taka informacja podlega ujawnieniu w na zasadach tej ustawy, nie zaś u.d.i.p. Wreszcie jeśli chodzi fakt wydawania decyzji administracyjnych dotyczących podatku od nieruchomości warto dostrzegać, że z oczywistych przyczyn są one częścią akt podatkowych, a z samego faktu wydania decyzji podatkowych można wnioskować o istnieniu rozbieżności, pomiędzy danymi zgłaszanymi organowi podatkowemu ze stanowiskiem owego organu, co w istocie jest również nośnikiem wiedzy o podatniku, która powinna podlegać ochronie w ramach tajemnicy skarbowej. Ustawodawca przewidział wprawdzie w dziale VII O.p. możliwość dostępu do danych objętych tajemnicą skarbową, nie sposób jednak w realiach niniejszej sprawy doszukać się aby Skarżący był jednym z podmiotów mogących skutecznie domagać się przekazania mu danych chronionych - a ponadto aby takie prawo zamierzał realizować w oparciu o zasady opisane w przepisach O.p. Warto w tym miejscu także zauważyć, iż dane uzyskane w trybie O.p. nie mają waloru informacji publicznej - w szczególności brak jest podstaw do ich upubliczniania - mają one bowiem służyć innym niż realizacja prawa dostępu do informacji publicznej celom. Ponadto, w powyższych przypadkach ustawodawca wyraźnie określił jakie mogą być to informacje. Z uwagi na powyższe w sprawie nie doszło do naruszenia przywołanych w skardze przepisów K.p.a. oraz Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w sprawie dostępne są na stronie internetowej: [...]