II SA/Gd 356/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 29 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. UZASADNIENIE Gmina L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 29 kwietnia 2009 r. ( [[...]] ) stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy L. z 26 marca 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [[...]. z dnia 5 lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rekreacji indywidualnej L. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą z 26 marca 2009 r. Nr [[...]] wskazując na art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1, art. 5, art. 14 ust. 3 i 5, art. 15, art. 17, art. 20, art. 29, art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy L. zmieniła § 12 uchwały z 5 lutego 2009 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rekreacji indywidualnej L. w ten sposób, że w miejsce obowiązującej w tym zapisie planu stawki w wysokości 30 % służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem ustaliła stawkę w wysokości 10 %. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że w zmienionym § 12 omyłkowo wpisano stawkę w wysokości 30 % i że powinna ona wynosić 10 %. Wpisanie 30 % stawki zostało spowodowane omyłkowym przepisaniem jej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie w art. 36 ust. 4 określono, że stawka tej opłaty nie może być wyższa niż 30 %. Natomiast w poprzednio obowiązującym planie stawka wynosiła 10 %. Wobec tego pozostawienie w uchwale z dnia 5 lutego 2009 r. opłaty w wysokości 30 % byłoby bezzasadne i krzywdzące dla właściciela działek objętych tym planem. Jest bezspornym, że powyższa uchwala została podjęta bez przeprowadzenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonej w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) oznaczanej dalej jako u.p.z.p. Wojewoda stwierdzając nieważność przedłożonej mu uchwały wskazał, że stosownie do art. 27 u.p.z.p. dokonywanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winno odbywać się w takim samym trybie jak jego uchwalanie. Wymóg ten nie został zachowany przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały, w której bezpodstawnie zastosowano – jak wynika z jej uzasadnienia – tryb prostowania omyłkowych zapisów, nieprzewidziany w ustawie. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 w/w ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W skardze Rada Gminy L. zarzuciła organowi nadzoru błędną wykładnię art. 27 i 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej w/w przepisy nie mogą mieć zastosowania do podjętej uchwały z tego względu, że jej przedmiotem nie jest zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz zmiana stawki jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie Rady zmiana uchwały dokonała się we właściwym trybie w formie uchwały i nie wymagane jest przy tym - jak twierdzi Wojewoda - zachowanie całości procedury jak przy studium czy też przy zmianie planu. Zdaniem skarżącej nie doszło również do naruszenia art. 28 ust. 1, albowiem przepis ten dotyczy naruszenia zasad sporządzania studium lub planu oraz istotnego naruszenia ich trybu, co w niniejszej uchwale nie zaistniało. Skarżąca na uzasadnienie swojego stanowiska powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 kwietnia 2007 r. w sprawie II SA/Kr 1294/06 wydany w podobnym stanie faktycznym i prawnym. W publikowanej tezie tego wyroku przyjęto, że zmiana opłaty korzystna dla obywatela może odbyć się bez powtórzenia całości procedury planistycznej ( studium i planu miejscowego ). Podkreślono, że stawka opłaty procentowej stanowi jedynie dodatkowy element towarzyszący uchwale o planie zagospodarowania przestrzennego ( art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). W ocenie Rady zmiana stawki wprowadzona unieważnioną uchwałą była więc zgodna z przepisami prawa oraz interesem obywateli, gdyż jej wysokość została zmniejszona z 30 % do 10 %. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że powodem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego było dokonanie zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania przewidzianego dla tej czynności trybu. Zdaniem Wojewody stanowisku Rady jakoby podjęta uchwała nie dotyczyła zmiany miejscowego planu przeczy brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że stawka opłaty stanowi element planu, a tym samym do jej zmiany zastosowanie ma tryb postępowania wynikający z art. 27, który został całkowicie pominięty w trakcie podejmowania unieważnionej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, że zmiana uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wysokości stawki procentowej na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oznacza tzw. zmianę planu miejscowego w rozumieniu art. 27 u.p.z.p. Wobec tego, że w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest jakichkolwiek rozwiązań umożliwiających sprostowanie omyłkowo uchwalonego zapisu planu to takie "sprostowanie" w istocie stanowi zmianę uchwalonego aktu. Jeżeli aktem tym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to zmiana jego zapisu oznacza zmianę planu. Zgodnie zaś z art. 27 u.p.z.p. zmiana planu powinna nastąpić w takim trybie w jakim jest on uchwalany, czyli z zachowaniem trybu przewidzianego w art. 17 tej ustawy. Zdaniem Sądu zmiana wysokości ustalonej planem stawki opłaty wymagała czynności wymienionych w art. 17 punktach 1,3, 4, 5, 10, 11 – 14, przy czym oczywiście nie zachodziła konieczność ponownego sporządzenia całej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, a tylko jej ewentualnej korekty. Zaniechanie przeprowadzenia czynności wskazanych w art. 17 powoduje konsekwencje z art. 28 u.p.z.p, który stanowi że istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały. Wbrew twierdzeniom Rady pominięcia całego trybu koniecznego dla zmiany planu nie można uznać za naruszenie nieistotne nie powodujące nieważności uchwały. O istotności naruszenia nie świadczy charakter podjętej uchwały, czy jest ona korzystna dla obywateli czy nie. W pewnym sensie bowiem wszystkie podejmowane przez organy gminy uchwały i zarządzenia są "korzystne" dla obywateli. O istotności naruszenia decyduje ocena czy naruszenie trybu mogło mieć wpływ na treść uchwały, a także stopień i charakter popełnionych przez organ uchybień. W rozpatrywanej sprawie o istotności naruszenia świadczy chociażby pominięcie wszystkich wymaganych dla zmiany czynności. Odnosząc się do powołanego w skardze wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie II SA/Kr 1294/06, który przyjął, że zmiana planu w zakresie wysokości stawki służącej naliczeniu opłaty z art. 36 ust. 4 jako korzystna dla obywateli może nastąpić bez wyczerpania trybu wskazanego w art. 17 u.p.z.p. Sąd wyjaśnia, że powyższej tezy nie podziela. Odmienne poglądy na tle powstałego zagadnienia prawnego wyrażone zostały w innych orzeczeniach, które Sąd w pełni aprobuje ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 czerwca 2006 r. w sprawie II SA/Wr 204/06 i wyrok WSA w Gliwicach z 16 listopada 2009 w sprawie II SA/GI 283/09 dostępne na https:// cbois.nsa.gov.pl ). Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. )