III FSK 250/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński, Protokolant Izabela Dalkowska-Jóźwiak, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 123/18 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. 1.1. Wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., I SA/Kr 123/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. S. (dalej skarżąca), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia 9 listopada 2017 r. Nr [...], w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie umorzenia kosztów upomnienia naliczonych w związku z zaległościami w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). 1.2. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że decyzją z dnia 15 września 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta K. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku M. S. o umorzenie kosztów upomnienia naliczonych w związku z zaległościami w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwagi na cofnięcie wniosku przez wnioskodawczynię w dniu 30 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 listopada 2017 r. utrzymało w mocy ww. decyzję. M. S. wniosła skargę na ww. decyzję, zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. 1. art. 191 i 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. − Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej o.p.) w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) − poprzez brak gruntownego zbadania i zweryfikowania oraz należytej oceny wszystkich okoliczności sprawy wyrażające się w szczególności w braku odpowiedniej, kompleksowej i kontekstowej oceny spornego oświadczenia skarżącej złożonego w dniu 30 czerwca 2017 r., co przełożyło się na błędne przyjęcie, iż skarżąca wyraźnie wycofała wniosek o umorzenie należności z tytułu kosztów upomnienia; 2. art. 105 § 1 k.p.a. − poprzez błędne przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki uprawniające do umorzenia postępowania. Skarżąca wskazywała, że nie zrezygnowała z umorzenia kosztów upomnienia i nie zadeklarowała się, że koszty te zapłaci. Jej oświadczenie z dnia 30 czerwca 2017 r. zostało złożone nieczytelnie, a ponadto, w późniejszych wypowiedziach i pismach wyraźnie powoływała się na rozmowę z konkretnym pracownikiem organu oraz na kontrowersje, jakie wynikły w związku z naliczeniem spornej kwoty na poszczególne należności. Oświadczenia skarżącej, jej zdaniem, nie sposób uznać za wyraźne i wiążące, zaś stanowisko organów cechuje się w tym zakresie nadmiernym rygoryzmem i formalizmem. 1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie była ocena, czy wniosek skarżącej dotyczący umorzenia kosztów upomnienia naliczonych w związku z zaległościami w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi został przez nią skutecznie cofnięty, a jeżeli tak – czy postępowanie nim zainicjowane winno zostać umorzone w na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że w aktach sprawy znajduje się pisemne oświadczenie M. S. z dnia 30 czerwca 2017 r., w którym wskazała, iż precyzuje swój wniosek i wnosi o umorzenie zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 1100 zł wraz z odsetkami za zwłokę. Jednocześnie wnioskodawczyni wycofała żądanie umorzenia kosztów upomnienia w kwocie 11,60 zł. To zaś wskazuje, że zaistniały przesłanki umorzenia postępowania w sprawie. Cofnięcie wniosku, sporządzone przez Małgorzatę Stopę odręcznie, jest tak jednoznaczne w swej treści, że nie mogło budzić wątpliwości skarżącej co do jego znaczenia w momencie jego sporządzania. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu, który chociażby uprawdopodabniałby okoliczności podnoszone przez skarżącą, tj. że działała pod wpływem błędu, spowodowanego przez urzędnika. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane na skutek świadomego oświadczenia woli skarżącej o wycofaniu wniosku w przedmiocie umorzenia kosztów upomnienia, a organy na etapie postępowania administracyjnego nie miały żadnych podstaw aby przypuszczać, iż było inaczej . 2. Skarga kasacyjna. 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu wniósł o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte ani w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 191 i 187 § 1 o.p. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. − poprzez brak gruntownego zbadania i zweryfikowania oraz należytej oceny wszystkich okoliczności sprawy wyrażające się w szczególności w braku odpowiedniej, kompleksowej i kontekstowej oceny spornego oświadczenia skarżącej złożonego w dniu 30 czerwca 2017 r., co przełożyło się na błędne przyjęcie, iż skarżąca wyraźnie wycofała wniosek o umorzenie należności z tytułu kosztów upomnienia a co za tym idzie − błędnie przyjęto kategoryczny wniosek, że złożenie oświadczenia w formie pisemnej niejako determinuje jego stanowczość i nieodwracalność; 2. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. − poprzez błędne przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki uprawniające do umorzenia postępowania, co jest naturalną konsekwencją błędu polegającego na przyjęciu, iż skarżąca nie wycofała skutecznie wniosku o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że niezależnie od przyjętej podstawy rozważań prawnych kontrolując działanie organów Sąd był zobligowany do wszechstronnego i szczegółowego rozważenia, czy w świetle wszystkich okoliczności, faktów i dowodów doszło do skutecznego cofnięcia wniosku o umorzenie postępowania przez skarżącą. Oświadczenie z dnia 30 czerwca 2017 r. zostało złożone nieczytelnie, a skarżąca w późniejszych wypowiedziach i pismach wyraźnie powołuje się na rozmowę z konkretnym pracownikiem organu oraz na kontrowersje, jakie wynikły w związku z zaliczeniem spornej kwoty na poszczególne należności. Mając te informacje i wątpliwości należało przeprowadzić dowód z przesłuchania pracownika organu oraz z wyjaśnień strony na okoliczność przebiegu i treści tej rozmowy. Zdaniem skarżącej, nieprawdopodobne było, by osoba żądająca umorzenia zaległości w zapłacie należności głównej, godziła się na zapłatę należności ubocznej, takiej jak koszt upomnienia, a co za tym idzie, wyraźny charakter oświadczenia skarżącej musiał być szczegółowo zweryfikowany. Strona działała bez profesjonalnego pełnomocnika, a terminologia ustawy była dla niej myląca. Do oświadczenia skarżącej należało podejść z dużą rezerwą. Jest nieprawdopodobne, zdaniem skarżącej, aby w obliczu zasad doświadczenia życiowego, osoba w tak trudnej sytuacji jak skarżąca, świadomie obciążyła się obowiązkiem zapłaty należności ubocznej w postaci kosztów upomnienia i świadomie zrezygnowała z możliwości ich umorzenia. Wskazanych powyżej okoliczności Sąd nie zweryfikował. W rezultacie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Wniosek o umorzenie postępowania ma definitywny charakter, jeśli nie zostanie skutecznie cofnięty - a tego nie zbadał w niniejszej sprawie ani organ ani Sąd, który powielił błąd pierwotny organu. 2.2. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny treści oświadczenia skarżącej złożonego dnia 30 czerwca 2017 r. w kontekście innych okoliczności sprawy, dla ustalenia, czy skarżąca złożyła oświadczenie o cofnięciu wniosku o umorzenie kosztów upomnienia naliczonych w związku z zaległościami w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd pierwszej instancji, opierając się tylko na treści tego oświadczenia uznał, że w tym zakresie nie ma żadnych wątpliwości co do intencji skarżącej odnośnie cofnięcia wniosku. Skarżąca z kolei stoi na stanowisku, że Sąd powinien zbadać nie tylko na treść oświadczenia, ale uwzględnić także pozostałe okoliczności sprawy i uznać, że pismo skarżącej nie zawierało oświadczenia w przedmiocie cofnięcia jej wniosku o umorzenie kosztów upomnienia. 3.3. Skarżąca wnioskiem z dnia 12 maja 2017 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o udzielenie ulgi w spłacie, m.in. kosztów upomnienia naliczonych w związku z zaległościami w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dniu 30 czerwca 2017 r. złożyła do organu "Oświadczenie Podatnika" na formularzu składanym przy ubieganiu się o ulgę w spłacie zobowiązania podatkowego. W treści tego oświadczenia skarżąca wskazała, że precyzuje zakres wniosku o przyznanie ulgi i prosi o umorzenie jej zaległości w kwocie 1.100 zł oraz proporcjonalne odsetek oraz jednocześnie "wycofuje wniosek o umorzenie kosztów upomnienia 11.60". Oświadczenie o podanej treści stanowiło następnie podstawę do umorzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie udzielenia ulgi w spłacie tj. kosztów upomnienia naliczonych w związku z zaległościami w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stanowisko organu pierwszej instancji podtrzymał organ drugiej instancji, po rozpoznaniu odwołania, w którym skarżąca w istocie zarzuciła decyzji, że jest dla niej niezrozumiała i dlaczego organ uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ drugiej instancji w treści uzasadnienia decyzji z dnia 9 listopada 2017 r. wyjaśnił w czym przejawia się bezprzedmiotowość postępowania, która wynika z jednoznacznego brzmienia oświadczenia złożonego przez skarżącą dnia 30 czerwca 2017 r. Po wydaniu przez organ drugiej instancji decyzji skarżąca skierowała do niego pismo z dnia 17 listopada 2017 r., w którym wyjaśniła, że nie zrezygnowała z kosztów upomnienia. Następnie złożyła pismo z dnia 17 stycznia 2018 r. precyzujące i uzupełniające poprzednie pismo, które łącznie stanowiły skargę na decyzję organu drugiej instancji. Przytoczenie powyższego przebiegu postępowania jest o tyle istotne, że skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że Sąd badając prawidłowość rozstrzygnięć organów administracyjnych nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim, jak wskazano w skardze kasacyjnej tego, że "skarżąca w późniejszych wypowiedziach i pismach wyraźnie powołuje się na rozmowę z konkretnym pracownikiem organu oraz na kontrowersje, jakie wynikły w związku z zaliczeniem spornej kwoty na poszczególne należności." 3.4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą braku gruntownego zbadania i zweryfikowania oraz należytej oceny wszystkich okoliczności sprawy wyrażającego się w szczególności w braku odpowiedniej, kompleksowej i kontekstowej oceny spornego oświadczenia skarżącej. Na etapie bowiem podejmowania decyzji przez organy administracyjne w aktach sprawy znajdowało się − w zakresie omawianej tu materii oświadczenie skarżącej z dnia 30 czerwca 2017 r. Prawidłowo sąd pierwszej instancji ocenił, że organy zakwalifikowały oświadczenie skarżącej kasacyjnie jako wyraz jej woli w przedmiocie cofnięcia wniosku o umorzenie opłaty. Skarżąca kasacyjnie złożonego przez siebie oświadczenia nie modyfikowała na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani go również nie wycofała. 3.5. Naczelny Sąd Administracyjny podziela podgląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Prawidłowo Sąd ocenił, że organy zasadnie zakwalifikowały oświadczenie M. S. z dnia 30 czerwca 2017 r., wyrażające jej jednoznaczną wolę cofnięcia wniosku o kosztach upomnienia w kwocie 11,60 zł. Zaistniały zatem przesłanki umorzenia postępowania w sprawie. Brak było na etapie postępowania administracyjnego jakiegokolwiek dowodu, który chociażby uprawdopodabniałby okoliczności podnoszone przez skarżącą, tj. że działała pod wpływem błędu spowodowanego przez urzędnika. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji ocenił, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane na skutek świadomego oświadczenia woli skarżącej o wycofaniu wniosku w przedmiocie umorzenia kosztów upomnienia, a organy na etapie postępowania administracyjnego nie miały żadnych podstaw aby przypuszczać, iż było inaczej . 3.6. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Cofnięcie przez stronę żądania wszczęcia postępowania, które to postępowanie może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) strony, skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania, a w konsekwencji – obowiązkiem organu umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie wniosku oznacza bowiem w tego rodzaju sytuacjach, że przestaje istnieć przedmiot postępowania oznaczony we wniosku, co obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (zob. wyroki NSA z dnia: 9 marca 2012 r., I OSK 394/11, 2 marca 2012 r., II OSK 2463/10). Żądanie strony umorzenia postępowania jest przejawem zasady dyspozycyjności. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Jeżeli jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1, tj. zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., II OSK 1339/10). Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że art. 105 § 1 k.p.a. wprowadza instytucję obligatoryjnego umorzenia postępowania, której źródłem jest brak przedmiotu postępowania oznaczonego we wniosku na skutek cofnięcia tego wniosku przez jego autora. W sytuacji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że oświadczenie o cofnięciu wniosku zostało przez skarżącą złożone. Organy administracyjne a następnie Sąd prawidłowo ustaliły, że wobec jednoznacznej treści tego oświadczenia z dnia 30 czerwca 2017 r., organ nie miał uprawnienia do uwzględnianie jakichkolwiek innych okoliczności stanu faktycznego, przy podjęciu decyzji, czy postępowanie umorzyć, czy nie − abstrahując od tego, że takich okoliczności (tj. pism i wyjaśnień skarżącej) na tym etapie postępowania nie było, a przynajmniej brak po nich śladu w aktach sprawy. Należy podkreślić, że treść oświadczenia skarżącej nie pozostawiała wątpliwości co do intencji jego złożenia. Organ nie miał zaś swobody, czy postępowanie umorzyć, czy nie, wobec jednoznacznej dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. Taka zaś wykładnia prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie Sądu jest prawidłowe. Również bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. nie mógł zostać oceniony jako zasadny. 4. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia przepisów nie miały miejsca, a tym samym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji należało uznać za prawidłowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. 5. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku w przedmiocie wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte ani w całości ani w części. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258−261 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składa się zatem do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.). Jacek Pruszyński Paweł Borszowski Anna Dalkowska