VII SA/Wa 1600/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2022 r. znak: DON.7101.77.2022.MB w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 27 maja 2022 r., znak: DON.7101.77.2022.MB, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB" lub "organ I instancji") z dnia 4 stycznia 2022 r., znak: WINB-WOA.771.38.2021.AN, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. PINB [...] nakazał M. S. i T. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego śmietnika konstrukcji murowanej przy [...] w C. PINB [...] w dniu [...] marca 2020 r. wystawił tytuły wykonawcze o numerze [...] dla M. S. i T. S. W trakcie trwania postępowania egzekucyjnego skarżący oświadczyli, że wykonali nałożony na nich obowiązek, natomiast w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 września 2020 r., ustalono, że zobowiązani wykonali rozbiórkę, jednakże z protokołu kontroli wynika, że rozbiórka nastąpiła "(...) bez ściany w granicy z posesją nr [...] wraz z narożnikiem 125 cm. Pozostawiona ściana posiada wysokość 2,3 m." Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., PINB [...] umorzył postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej M. S. W uzasadnieniu tego postanowienia organ powiatowy wskazał, że postępowanie musi zostać umorzone z uwagi na brak możliwości naliczenia grzywny. W ocenie PINB w C., częściowe wykonanie obowiązku doprowadziło do sytuacji w której "niemożliwe jest ustalenie powierzchni samowolnie wybudowanego śmietnika", co powoduje, że nie da się ustalić wysokości grzywny zgodnie z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479, dalej: u.p.e.a.). Organ wskazał także, że śmietnik "już nie istnieje" a pozostała ściana obecnie pełni funkcję ogrodzenia. Pismem z dnia 20 września 2021 r., znak: WINB-WOA.771.38.2021.AN, Śląski WINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia PINB [...]. W dniu 10 lutego 2021 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził istnienie ściany o wymiarach 5,2 m długości i 2,2 m wysokości. T. S. oświadczył, że według jego wiedzy pozostawiona ściana powstała po rozbiórce śmietnika i stanowi obecnie ogrodzenie pomiędzy nim a sąsiadem będące "dodatkowym zabezpieczeniem ze względu na konflikt sąsiedzki", a także, że "wyodrębnienie przedmiotowego muru" nie wymagało zgłoszenia ponieważ jego wysokość nie przekracza 2,2 m. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2022 r. ŚWINB stwierdził nieważność postanowienia PINB [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...], umarzającego postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie doszło do spełnienia obowiązku objętego w całości tytułem egzekucyjnym. Jak bowiem wynika z protokołu kontroli i dokumentacji zdjęciowej zobowiązana w przeważającej części dokonała rozbiórki śmietnika, jednakże pozostawiono fragmenty ściany zewnętrznej budynku w granicy działki z posesją przy [...] wraz z narożnikiem, a zatem ta część nie została rozebrana, bez względu na przyszłe przeznaczenie pozostawionego fragmentu ściany. Organ powołał się przy tym na przesłanki umorzenia postępowania, które w niniejszym przypadku nie zostały spełnione. Wskazał, że nałożony obowiązek stanowi całość w sensie funkcjonalnym i podlega wykonaniu w całości, w związku z czym wykonanie tylko części robót rozbiórkowych nie może uzasadniać umorzenia postępowania w żadnym zakresie. Po rozpoznaniu zażalenia M. S. GINB wydał powołane na wstępie postanowienie z dnia 27 maja 2022 r., utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie ŚWINB. W uzasadnieniu GINB zwrócił uwagę, że postępowanie toczy się w trybie nieważnościowym przedstawiając charakterystykę tego postępowania. Następnie stwierdził, że postanowienie z dnia [...] września 2020 r. rażąco narusza prawo, tj. wypełnia przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołał przesłanki określone w art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), w oparciu o który ostało ono wydane. Zwrócił uwagę, że powód umorzenia postępowania tj. brak możliwości nałożenia grzywny zgodnie z art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. nie odpowiada żadnej z ustawowych przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Tym samym działanie organu stoi w wyraźniej sprzeczności z jasną treścią przywołanego przepisu. GINB zauważył, że powierzchnię zabudowy, w oparciu o którą ustala się wysokość grzywny liczy się po zewnętrznym obrysie obiektu. W konsekwencji fakt rozbiórki części ścian nie powoduje niemożliwości ustalenia tego obrysu, choć powierzchnia zabudowy zmniejszyła się. W ocenie GINB pozostała ściana nie jest obiektem jednowymiarowym, lecz trójwymiarowym, w związku z czym możliwe jest ustalenie powierzchni, którą zajmuje. Zwrócił uwagę, że stosownie do art. 121 § 5 u.p.e.a. wielkością, jaką należy przyjąć do obliczenia grzywny jest powierzchnia zabudowy. Wliczają się do niej wszystkie ściany zewnętrzne, w związku z czym możliwe jest obliczenie powierzchni zabudowy, jaką zajmuje jedna ściana pozostała po częściowej rozbiórce budynku. Odnosząc się do treści zażalenia, GINB wskazał, że organ I instancji stwierdzając nieważność postanowienia z dnia [...] września 2020 r. nie sugeruje, że należało dokonać częściowego umorzenia postępowania. Podkreślił, że fakt iż pozostawiona ściana ma teraz pełnić funkcję muru granicznego, nie może mieć wpływu dla oceny wykonania obowiązku. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. S., która zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie art 29 § 1, art 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 60, art. 121 oraz art. 125 § 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, - naruszenie art. 19 u.p.e.a. w zw. z art 77 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia ŚWINB z dnia 4 stycznia 2022 r., wstrzymanie wykonania zaskarżonych postanowień oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów wpisu i postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca stwierdziła, że ustalenia dokonane przez PINB [...] nie są prawidłowe albowiem z kopii map dołączonych do skargi wykonanych na zlecenie UM w 1997 r., obejmujących posesje nr [...] i [...], wyraźnie wynika, że ściana o której mowa w postanowieniu PINB [...], a która rzekomo pozostała po rozebraniu śmietnika - zawsze w tym miejscu była. Wskazała, że wstawiając samowolnie śmietnik skarżący dostawili jedynie dwie ściany i dach, które w wyniku wydanej decyzji nakazowej zostały rozebrane. Z tego powodu przyjęcie że skarżący zostawili ścianę, która miała pełnić funkcję muru jest bezpodstawne. W związku z tym umorzenie postępowania było prawidłowe choć z błędnym uzasadnieniem wskazującym na pozostawienie ściany. Skarżąca nie kwestionowała tego jednak, gdyż samo rozstrzygnięcie co do zasady było dla niej korzystne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia kwestii, czy postanowienie PINB [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...], umarzające postępowanie egzekucyjne, jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie tego postanowienia w trybie stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., PINB [...] umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie rozbiórki samowolnie wybudowanego śmietnika konstrukcji murowanej przy [...] w C. Obowiązek wykonania ww. rozbiórki wynikał z ostatecznej decyzji PINB [...] z dnia [...] lipca 2017 r., zaś postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], które zostały doręczone zarówno Skarżącej jak i T. S. W rezultacie nie ulegało wątpliwości, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie było wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego śmietnika konstrukcji murowanej, przy czym obowiązek ten powinien być wykonany w całości. Nie można bowiem uznać za wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji i będącego przedmiotem postępowania egzekucyjnego usunięcie części ścian i pozostawienie części obiektu z przeznaczeniem np. na ogrodzenie. Stanowi to ewidentne zaprzeczenie celu, realizacji któremu służy postępowanie egzekucyjne. Tymczasem w niniejszej sprawie PINB [...], pomimo jednoznacznego stwierdzenia w protokole kontroli z dnia 10 września 2020 r., że z całości podlegającego rozbiórce śmietnika pozostała ściana o wysokość 2,3 m., usytuowana w granicy z posesją nr [...] wraz z narożnikiem 125 cm., postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie tej rozbiórki. W tej sytuacji zgodzić się należy z twierdzeniem GINB, że PINB [...] wydał rozstrzygnięcie zarówno wprost sprzeczne z art. 59 § 1 u.p.e.a., jak też nie mogące się ostać w obrocie prawnym, gdyż zmierza do oczywistego obejścia przepisów prawa. Zgodnie bowiem z powołanym art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku: 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego; 2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27; 4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek: a) jest ściśle związany ze zobowiązanym, b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel; 7) gdy odrębne ustawy tak stanowią. Z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki pozwalające na umorzenie postępowania egzekucyjnego. Nie można się zgodzić z PINB [...], że umorzenie postępowania egzekucyjnego było konieczne ze względu na brak możliwości wysokości grzywny zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a., albowiem częściowe wykonanie obowiązku doprowadziło do sytuacji w której niemożliwe jest ustalenie powierzchni samowolnie wybudowanego śmietnika. Po pierwsze – jak słusznie wskazał GINB – rozbiórka części ścian nie powoduje niemożliwości ustalenia obrysu a w konsekwencji powierzchni zabudowy, w oparciu o którą oblicza się wysokość grzywny. Po drugie przyjęcie stanowiska PINB [...] prowadzi do powstania niebezpiecznego precedensu z punktu widzenia praworządności, a mianowicie sytuacji, w której zobowiązany adresat decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu może dokonywać jedynie częściowej rozbiórki z wykorzystaniem pozostałej części obiektu na inny cel, a następnie oczekiwać od organu umorzenia postępowania egzekucyjnego. Takie stanowisko pozostaje w oczywisty sposób w sprzeczności zarówno z celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak i zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Stanowi również obejście przepisów prawa. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika wprost, że nie jest możliwe częściowe wykonanie obowiązku o charakterze niepieniężnym, takiego jak rozbiórka obiektu budowlanego. Obowiązkiem zobowiązanego jest wykonanie wszystkich czynności prowadzących do całkowitej rozbiórki, a zatem przywrócenia stanu poprzedniego (tj. sprzed powstania samowoli budowlanej). Dopiero tak wykonany obowiązek stanowi realizację egzekucji (m. in. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1840/18, z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 140/19). Dlatego podzielić należy stanowisko GINB, że umorzenie postępowania egzekucyjnego przez PINB [...] w postanowieniu z dnia [...] września 2020 r. stanowiło w okolicznościach niniejszej sprawy rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest ono bowiem wprost sprzeczne z obowiązującymi przepisami, jasnymi i nie budzącymi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, stanowi zaprzeczenie celu, w jakim prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a ze względu na skutki społeczne nie może zostać uznane za mogące pozostać w obrocie prawnym ze względu na zasadę praworządności. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej należy wskazać, że pomimo iż przytoczyła ona szereg naruszonych przepisów tj.: art. 29 § 1, art 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 60, art. 121 oraz art. 125 § 1 u.p.e.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 19 u.p.e.a. w zw. z art 77 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., to w istocie podstawowy argument Skarżącej sprowadza się do niedokonania właściwych ustaleń faktycznych przez organy nadzoru budowlanego. Skarżąca kwestionuje bowiem ustalenie, że po dokonaniu rozbiórki śmietnika pozostała ściana w granicy z sąsiednią posesją. Należy stwierdzić, że zarzuty te nie mogą być skuteczne w kontrolowanym postępowaniu. Przede wszystkim odnoszą się one do materii, która była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nakazującą M. S. i T. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego śmietnika konstrukcji murowanej przy [...] w C. W decyzji tej organ nie wskazał na konieczność rozbiórki "dwóch dostawionych ścian i dachu", lecz całego obiektu śmietnika. Jeżeli Skarżąca twierdzi, że sporna ściana istniała we wskazanym miejscu przed budową śmietnika, a w konsekwencji podważa zakres rozbiórki, to powinna takie zastrzeżenia zgłaszać w trakcie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, ewentualnie kwestionować legalność decyzji PINB [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Natomiast na etapie postępowania egzekucyjnego brak jest możliwości kwestionowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Co więcej strony nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego co do ustaleń o pozostawionej jednej ze ścian śmietnika, co znajduje odzwierciedlenie zarówno w protokole z czynności kontrolnych z dnia 10 września 2020 r., jak i z dnia 10 lutego 2021 r. Ponadto należy zauważyć, że zarzuty Skarżącej dotyczą postępowania nieważnościowego, w którym postępowanie dowodowe i ustalanie okoliczności faktycznych jest z istoty tego postępowania znacznie ograniczone. Organ nie prowadzi bowiem ponownie postępowania egzekucyjnego (ani tym bardziej w przedmiocie rozbiórki samowoli budowlanej), lecz dokonuje oceny, czy wydany akt jest dotknięty wadą nieważności przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie jego wydania. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.