II SA/Kr 761/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. UZASADNIENIE Wojewoda w decyzji z 30 kwietnia 2019 r. (znak: [...]),w związku z wniesionym odwołaniem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz członków spółdzielni, od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z 19.02.2019 r. (znak: [...] )o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. Sp.K pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego oraz wycofaniem przez inwestora wniosku o pozwolenie a budowę dla inwestycji – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem l instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że Prezydent Miasta K. decyzją z 19.02.2019 r. (znak: [...].[...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę i nadbudowę o dwie kondygnacje istniejącej oficyny bocznej o funkcji usługowej wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną wielorodzinną i usługową, wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku położonym przy ul. [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...] - II etap inwestycji. Od ww. decyzji wniesiono odwołanie. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, inwestor działając przez pełnomocnika w piśmie z 19.04.2019 r. cofnął wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że bezprzedmiotowe jest dalsze prowadzenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. Wyjaśniono, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w sytuacji gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania i merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zwrócono także uwagę, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu, zaś postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wszczyna się wyłącznie na wniosek strony. W sytuacji gdy wniosek zostaje przez stronę wycofany, na etapie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy ma obowiązek więc wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa tzn. uchylić decyzję organu l instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 kpa). [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wniosła skargę do WSA w Krakowie na ww. decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie: przepisów postępowania, a to art. art. 137, 138 par. 2 i par. 2a – poprzez niezastosowanie w sprawie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji w celu wydania decyzji odmownej wraz z zamieszczeniem w decyzji uwag pod kątem rozstrzygnięcia I instancji, w której nastąpiła błędna wykładniaprzepisów prawa, co winno znaleźć zastosowanie na przyszłość i stanowić wytyczne w wykładni tych przepisów dla organu I instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest całkowicie bezzasadna. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda zasadnie umorzył postępowanie wszczęte z wniosku [...] Sp. z o. o. sp. k. o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę i nadbudowę o dwie kondygnacje istniejącej oficyny bocznej o funkcji usługowej wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną wielorodzinną i usługową, wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku położonym przy ul. [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...] - II etap inwestycji. Ostatecznie jednak inwestor pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. wycofał wniosek w sprawie pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji. Zdaniem Sądu w tak zakreślonym stanie faktycznym organ administracyjny był związany cofnięciem przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zasadnie umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że art. 105 K.p.a. ustanawia dwie ogólne zasady umarzania postępowania administracyjnego: pierwszą przewidzianą w § 1, dotyczącą działania organu ex officio, ze skutkiem obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości i drugą, unormowaną w § 2, dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności, z pozostawieniem po stronie organu administracyjnego uznania co do umorzenia postępowania [zob. B. Adamiak, komentarz do art. 105 K.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis]. Powyższe należy odnieść do regulacji dotyczących rozstrzygania w sprawach pozwolenia na budowę, które stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego mogą być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wszczęcie postępowania w sprawach pozwolenia na budowę oparte jest więc na zasadzie skargowości. Refleksem zasady skargowości jest z kolei zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, której istota zapewnia stronie rozporządzanie sprawą administracyjną do czasu zakończenia postępowania. Zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, zwłaszcza na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, podlega pewnym ograniczeniom. Dowodem istnienia takich ograniczeń jest art. 105 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Niemniej jednak ograniczenie zawarte w tym przepisie dotyczy tej kategorii spraw administracyjnych, które mogą być wszczęte zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. W takim przypadku, gdy wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek strony, strona taka może jedynie żądać jego umorzenia – za zgodą pozostałych stron postępowania – natomiast organ administracji nie jest tym żądaniem bezwzględnie związany i może kontynuować postępowanie w razie stwierdzenia, że żądanie umorzenia postępowania jest sprzeczne z interesem społecznym. Nie mieści się natomiast w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 K.p.a. sytuacja, w której postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony i wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 K.p.a. Zatem, cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania. Zaznaczenia bowiem wymaga, że przy wnioskowym charakterze postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wybór postępowania pozostawiono wnioskodawcy, w tym również co do cofnięcia wniosku. W tej sytuacji, cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę było dla organu wiążące i obligowało organ do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Powyższego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może zmienić okoliczność, że uczestnik postępowania - [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa życzyłby sobie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pod katem wydania decyzji odmownej. W związku z tym niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący uchylania się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy oraz odniesienia się do zawartych w odwołaniach uwag. Warto też zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. I OSK 23/09). Dlatego też Sąd nie odnosi się do kwestii podnoszonych w skardze, które na obecnym etapie wykraczają poza zakres kontroli Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.