III SA/Gd 406/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Referent Monika Majewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 22 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 5 czerwca 2009 r. nr [...] Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stwierdził u J. A. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, tj. obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydał po ponownej, dogłębnej analizie sprawy w oparciu o obszerny materiał dowodowy, w tym kartę oceny narażenia zawodowego, orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. oraz orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (wraz z wynikami badań audiologicznych i pismami uzupełniającymi). W świetle przedmiotowej dokumentacji odnoszącej się do czynności, które strona wykonywała w trakcie pracy zawodowej brak było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W sprawie nie stwierdzono bowiem biologicznego skutku działania hałasu na narząd słuchu pomimo wieloletniego narażenia na oddziaływanie ponadnormatywnego hałasu w środowisku pracy. Stwierdzony z kolei w trakcie badania odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego nie spełniał wymaganych kryteriów do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W następstwie odwołania wniesionego przez J. A. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 22 lipca 2009 r., działając w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wypunktowując przebieg czynności przeprowadzonych w toku postępowania przed organem I instancji ze szczególnym uwzględnieniem wydania stosownych orzeczeń lekarskich wskazał, że warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest rozpoznanie takiej choroby. Przeprowadzone w sprawie specjalistyczne badania lekarskie jak i zgromadzona dokumentacja lekarska nie dały podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony pomimo tego, że strona – jak wykazały badania osoba przewlekle chora - była narażona na hałas. W reasumpcji organ II instancji uznał rozstrzygniecie organu I instancji za w pełni prawidłowe. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.A. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są błędne, gdyż jego ubytek słuchu ma charakter ubytku ślimakowego. W jego ocenie progresja ubytku nastąpiła w szybkim czasie. Ponadto pomiędzy ubytkiem słuchu a pracą w ponadnormatywnym hałasie w okresie 35 lat występuje oczywisty związek przyczynowy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej następuje w drodze decyzji wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej. Sąd nie może wypowiadać się w kwestii stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, a jedynie ocenić legalność – zgodność z prawem, rozstrzygnięcia dokonanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zasadniczo procedura związana z postępowaniem w takiej sprawie uregulowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 869). Na mocy § 11 ust. 1 tego rozporządzenia do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, gdzie do wszczęcia postępowania doszło w 2007 r. i do dnia wejścia w życie rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych ( tj. 3 lipca 2009 r.) było ono prowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Sąd wskazuje, że za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W judykaturze przyjmuje się, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Nadto wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany był powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. i zachowuje ono nadal aktualność (OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4). Należy stwierdzić, że zgodnie z punktem 21 załącznika do obecnie obowiązującego rozporządzenia z 2009 r. chorobą zawodową jest "obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo- nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz". W myśl punktu 21 załącznika do uprzednio obowiązującego rozporządzenia chorobą zawodową jest obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Jak wynika z akt sprawy jednostki orzecznicze, na których rozpoznaniu organ oparł swoje rozstrzygnięcie, wydały różniące się od siebie orzeczenia lekarskie. Zawierają one odmienne diagnozy tj. podają odmienny rodzaj schorzenia oraz różny poziom ubytku słuchu. Jakkolwiek w toku postępowania organ odwoławczy, uchylając wcześniejszą decyzję organu pierwszej instancji, wskazywał by te różnice wyjaśnić, to jednak jednostki orzecznicze pozostały przy swoich pierwotnych stanowiskach, tłumacząc różnice w diagnozach m.in. zastosowaniem odmiennych metod diagnostyki różnicowej miejsca uszkodzenia ( pismo Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia 22 sierpnia 2008 r.). Wynika z powyższego, że organ wydał zaskarżoną decyzję opierając się na różniących się od siebie orzeczeniach lekarskich i różnice te nie zostały przez jednostki lekarskie w sposób przekonywujący wyjaśnione. W takim stanie rzeczy, zdaniem Sądu, co najmniej jedno z tych orzeczeń nie może być uznane za wiarygodne. Tymczasem organ uważa oba rodzaje orzeczeń nie za wykluczające się, a uzupełniające, czego potwierdzeniem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że pomimo tylu lat prowadzonego postępowania przed organami sanitarnymi i pomimo tylu badań nie ma w aktach sprawy jednoznacznego określenia schorzenia występującego u skarżącego, tymczasem właściwe prowadzone postępowanie dowodowe winno doprowadzić do jednoznacznego określenia występującej u skarżącego choroby narządów słuchu. Z zaskarżonej decyzji wynika, że podstawową przyczyną dla której nie rozpoznano choroby zawodowej niedosłuchu jest progresja choroby po zaprzestaniu przez skarżącego pracy. Należy w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż możliwe jest uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby występują inne czynniki chorobotwórcze. W takiej sytuacji postęp zjawiska chorobowego może być wynikiem innych czynników chorobotwórczych, podczas gdy samo schorzenie powstało na skutek wykonywanej pracy zawodowej ( por. wyrok NSA z dnia 12 września 2007r., II OSK 841/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2007 r., III SA/Łd 369/06 – opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni akceptuje. W zaskarżonej decyzji, jako przyczynę powstania i postępu niedosłuchu wskazano proces starzenia się oraz choroby współistniejące tj. cukrzycę. Mając na uwadze, że skarżący przez szereg lat pracował w narażaniu na ponadnormatywny hałas, co zdaniem organu nie miało jednak wpływu na powstanie schorzenia, wyjaśnienia w drodze orzeczenia lekarskiego wymaga czy w przypadku skarżącego wykluczone jest, że na niedosłuch o etiologii zawodowej nałożyły się później inne przyczyny nie pozostające w związku z warunkami pracy oraz w jaki sposób cukrzyca może spowodować niedosłuch. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało uchylić. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Zgodnie z prawem tylko właściwie uzasadniona opinia lekarska może być powołana jako podstawa wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. W przeciwnym razie może być ona zakwestionowana w postępowaniu administracyjnym w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a., czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił, czym dopuścił się naruszenia powołanego przepisu, jak również art. 77 § 1 k.p.a. bowiem nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania celem wyjaśnienia wątpliwości zawartych w orzeczeniach jednostek orzeczniczych I i II stopnia. Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy skoro sprawa nie została wyjaśniona do ostatecznego załatwienia, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające, w tym winien rozważyć zwrócenie się do kolejnej jednostki orzeczniczej, bądź zwrócić się do jednostki orzeczniczej II stopnia aby, z uwzględnieniem powyższych uwag, odniosła się do całości materiału dowodowego i medycznego zgromadzonego w sprawie. Wobec uchylenia rozstrzygnięć odmawiających stwierdzenia choroby zawodowej przepis art. 152 ustawy nie miał zastosowania.