II OSK 1533/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1660/17 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1660/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. (dalej jako skarżąca) na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nadania H. K. statusu uchodźcy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła H. K., zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo (status uchodźcy), może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona ale tylko w przypadku, gdy decyzja była wydana niewadliwie, zaś w przypadku wadliwości decyzji, strona traci możliwość ubiegania się o jej uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. Naruszenie powołanego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w miejsce uchylenia wadliwej decyzji Rady do Spraw Uchodźców zaowocowało jej utrzymaniem w mocy. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z stwierdzeniem Sądu I instancji, że gdyby decyzja o nadaniu statusu uchodźcy była wydana poprawnie, to strona mogłaby domagać się jej zmiany w oparciu o art. 155 K.p.a., jednak skoro decyzja posiadała wady (postępowanie o nadanie statusu uchodźcy powinno być umorzone, bo wnioskodawczyni opuściła terytorium RP przed wydaniem decyzji, co stanowiło przesłankę umorzenia postępowania), strona możliwość taką traci. Skarżąca kasacyjnie uważa że skoro z naruszeniem przepisów wydano decyzję przyznającą jej jakieś prawo nie ma żadnego powodu aby nie mogła własnymi działaniami zmierzać do usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego i aby nie mogła efektu tego uzyskać w oparciu o art. 155 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że usunięcie z obrotu prawnego w jakimkolwiek stopniu wadliwej decyzji powinno być postrzegane jako zgodne z interesem społecznym, a jeśli zgadza się na to strona, na rzecz której decyzję wydano, przyznając jej jakieś prawo, to tym bardzie j decyzja ta powinna być niezwłocznie, zgodnie z wnioskiem strony, uchylona. Każdy inny sposób interpretacji art. 155 K.p.a. nie znajduje oparcia w literalnej, ani celowościowej, ani systemowej wykładni powołanego przepisu. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie w trybie art. 188 P.p.s.a. wyroku uwzględniającego skargę, to jest uchylającego zaskarżoną decyzję Rady do Spraw Uchodźców nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Ponadto wystąpiła o zobowiązanie Rady, w trybie art. 145a § 1 P.p.s.a., do wydania w terminie 7 dni decyzji zmieniającej decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] poprzez uchylenie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o nadaniu skarżącej statusu uchodźcy. Skarżąca kasacyjnie zwróciła się o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, przedstawienie wskazanego w tej odpowiedzi zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów NSA oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako .P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. NSA rozpoznawał niniejszą sprawę na rozprawie bowiem organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną w przewidzianym do tego terminie wyraził wolę rozpatrzenia sprawy na rozprawie stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Tym samym nie mogło zostać uwzględnione stanowisko skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy. Zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W zaskarżonym wyroku Sąd przedstawił argumentację, z której wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w przedmiocie nadania statusu uchodźcy jest możliwa wówczas gdy jest to decyzja wadliwa w stopniu niekwalifikowanym, który nie uzasadnia prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności czy postępowania o wznowienie. Decyzja, która może być uchylona w trybie art. 155 K.p.a. nie może zostać konwalidowana jeżeli obarczona jest wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi wszczęcie postępowania nieważnościowego lub wznowienowego. Stanowisko to jest zgodne z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1) (tak w wyroku SN z 6.01.1999 r., III RN 101/98, OSNAP 1999/20, poz. 637). NSA w pełni podziela powyższy pogląd. Sąd I instancji słusznie zauważył, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nadająca H. K. status uchodźcy została wydana kiedy cudzoziemka nie przebywała już na terenie Polski, o czym organ wydający decyzję wówczas nie wiedział ale dowiedział się o tym z wniosku z dnia [...] września 2016 r. dotyczącego uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Uzyskanie takiej informacji powinno skutkować wszczęciem postępowania o wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a następnie uchyleniem wydanej decyzji i umorzeniem postępowania z uwagi na treść obowiązującego w czasie orzekania przez organ art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 680 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku gdy wnioskodawca opuścił terytorium RP organ prowadzący postępowanie wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli umorzenie nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Organ jednak nie wszczął postępowania wznowieniowego na tej podstawie bowiem wniosek skarżącej dotyczył wyłącznie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. Organ był związany takim żądaniem wniosku i nie mógł samodzielnie wyjść poza jego granice. Kontynuował zatem postępowanie w tym zakresie i wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Nie ulega jednak wątpliwości, że decyzja o nadaniu statusu uchodźcy z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest wadliwa bowiem w ustalonym stanie faktycznym (opuszczenie kraju przez skarżąca przed wydaniem tej decyzji) i prawnym (obowiązujący wówczas art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP) postępowanie powinno zostać umorzone. Wobec tego nadal istnieje kwalifikowana podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję). Ta informacja była tak istotna dla sprawy, że mogłaby wpłynąć na wynik postępowania bowiem organ zapewne nie wydałby decyzji merytorycznej a decyzję o umorzeniu postępowania. Wobec tego uznać należało wydaną decyzję za wadliwą w sposób kwalifikowany co wykluczało jej weryfikację w trybie art. 155 K.p.a. Wobec powyższego niewątpliwie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania a tym samym wykluczone było poddanie tej decyzji weryfikacji na podstawie art. 155 K.p.a. Tym samym Sąd I instancji słusznie uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji było prawidłowe bowiem jak wykazał kwalifikowana wadliwość zaskarżonej decyzji uniemożliwiała uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. Sąd nie dopuścił się zatem błędnej wykładni art. 155 K.p.a. W istocie bowiem weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. możliwa jest wówczas gdy decyzja ta jest wadliwa w stopniu, który nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności czy też wznowienia postępowania. Te tryby szczególne wykluczają uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że legalność zaskarżonej decyzji nie może budzić wątpliwości albowiem uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. wadliwej i to w sposób kwalifikowany decyzji o nadaniu statusu uchodźcy wykluczało zastosowanie tego trybu. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji było prawidłowe a zatem skargę należało oddalić. W niniejszej sprawie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji (o odmowie uchylenia) nie miało wpływu twierdzenie, że decyzja była prawidłowa. Bezsprzecznie z akt sprawy wynika, że decyzja ta była wadliwa w sposób kwalifikowany czego jednak formalnie nie potwierdzono albowiem wniosek o wznowienie nie został złożony. Jeśli skarżąca, jak wynika z oświadczeń złożonych w sprawie czuje się pokrzywdzona istnieniem decyzji o nadaniu jej statusu uchodźcy na terytorium RP, nie odpowiadają jej zakres i poziom uprawnień związanych z tym statutem na terenie Polski to, jeśli dochowane zostały terminy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, może starać się uchylić skutki prawne decyzji statusowej poprzez wznowienie postępowania. Tylko ta forma weryfikacji decyzji ostatecznej może doprowadzić do uchylenia ww. decyzji. NSA zauważa, że Sąd I instancji zasadnie ustalił, że w sprawie nie mamy do czynienia z decyzją prawidłową a zatem analiza co do możliwości uchylenia lub zmiany decyzji zgodnej z prawem w trybie art. 155 K.p.a. przeprowadzona przez Sąd I instancji pozostawała bez wpływu na wydane przez ten Sąd rozstrzygnięcie. Rozważania te były jedynie próbą przedstawienia tego zagadnienia prawnego, które dotychczas nie było poruszane w orzecznictwie. Sąd zajął stanowisko, iż możliwe jest uchylenie prawidłowej decyzji o nadaniu statusu uchodźcy w trybie art. 155 K.p.a. pod warunkiem, że decyzja nie prowadzi do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Pominięcie tego zastrzeżenia doprowadziłoby bowiem, wobec uchylenia prawidłowej decyzji, do powrotu do stanu niezgodności z prawem a w konsekwencji zmianie lub uchyleniu sprzeciwiałby się interes społeczny. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że uchylenie lub zmiana prawidłowej decyzji o nadaniu statusu uchodźcy jest możliwa w trybie art. 155 K.p.a. W istocie cudzoziemiec władny jest sam uznać czy jego osobiste uwarunkowania wymagają aby ubiegać się o ochronę międzynarodową w kraju na terytorium, którego przebywa i gdzie obowiązujące przepisy umożliwiają uzyskanie takiej pomocy. Jeśli zatem uważa, że sytuacja w jakiej się znajduje nie uzasadnia występowania o tę formę pomocy to ma prawo z niej nie korzystać. Zdaniem NSA, dopuszczalna jest zatem sytuacja, że cudzoziemiec wystąpi o uchylenie prawidłowej decyzji nadającej mu status uchodźcy w trybie art. 155 K.p.a. i wniosek ten zostanie rozstrzygnięty pozytywnie oczywiście jeśli zostaną spełnione wszystkie przesłanki z art. 155 K.p.a. Stanowisko to uzasadnia fakt, że korzystanie lub niekorzystanie z ochrony międzynarodowej leży w zakresie subiektywnej oceny własnej sytuacji przez cudzoziemca. Skoro pomimo obiektywnych przesłanek dla udzielenia takiej ochrony nie występuje konieczny element subiektywnie ocenianej obawy przed prześladowaniem to nie ma podstaw by w obrocie prawnym pozostawała decyzja o udzieleniu statusu uchodźcy. Rezygnacja z ochrony międzynarodowej powinna być możliwa gdy cudzoziemiec według własnej oceny nie widzi konieczności dalszego korzystania z tej ochrony. Podsumowując, uchylenie lub zmiana decyzji o nadaniu statusu uchodźcy, gdyby była prawidłowa, byłoby możliwe w trybie art. 155 K.p.a. gdyby skarżąca podnosiła argument braku subiektywnego czynnika obawy przed prześladowaniem w kraju pochodzenia. Natomiast okoliczność, że przyznany jej zakres pomocy nie odpowiada jej oczekiwaniom i potrzebom z uwagi na ich ekonomicznie ograniczony zakres nie może stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji statusowej. W ocenie NSA, prowadziłoby to bowiem do niedopuszczalnego zjawiska jakim byłoby dokonywanie przez cudzoziemców wyboru kraju optymalnego z ich punktu widzenia, jeśli chodzi o uzyskanie ochrony międzynarodowej. Powody uchylenia decyzji powoływane przez skarżącą zmierzały właśnie do takiego stanu, czego nie można zaakceptować. Sam fakt, że oferowana przez Polskę pomoc dla uchodźców nie jest adekwatna do subiektywnie pojmowanych przez skarżącą kasacyjnie osobistych potrzeb, standardu życia który chciałaby prowadzić, że odczuwa ona obawę o swoje bezpieczeństwo z uwagi na stosunek społeczeństwa do cudzoziemców nie uzasadnia twierdzenia, że decyzja o nadaniu statusu uchodźcy jest dla niej krzywdząca i jej słuszny interes przemawia za tym aby z tej pomocy nie korzystać. Okoliczność, że zakres i poziom przewidzianej w Polsce pomocy dla uchodźców nie spełnia oczekiwań skarżącej kasacyjnie nie może być powodem uchylenia, w trybie art. 155 K.p.a., decyzji o nadaniu statusu uchodźcy. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.