II OSK 1325/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. S. i Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1467/19 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 września 2019 r. znak Wl-l.7840.15.42.2019.BU w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek B. P. o zasądzenie od Ł. S. i Ł. W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1467/19 uwzględnił skargę B. P. (dalej określanej jako skarżąca) i uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 września 2019 r., znak Wl-l.7840.15.42.2019.BU w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Starosta Tatrzański decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r., nr 130/2019 zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ł. S. oraz Ł. W. (dalej powoływanych jako inwestorzy) pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi: miejscami gromadzenia odpadów stałych, miejscami postojowymi, dojściami i dojazdami, murami oporowymi, wewnętrzną linią zasilającą eNN, wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacyjną, gazową, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...] w [...]. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Wojewody Małopolskiego, który decyzją z dnia 24 września 2019 r., znak WI-I.7840.15.42.2019.BU, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej określanej jako K.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej zwanej ustawą), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że inwestor przedłożył dokumenty świadczące o prawie do korzystania z ustanowionej służebności przejazdu i przechodu po działce nr [...]. Jednocześnie, jego zdaniem, organ pierwszej instancji poprawnie określił obszar oddziaływania inwestycji jako teren nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]. Inwestor zapewnił także zgodny z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej zwanego rozporządzeniem) dostęp inwestycji do drogi publicznej. Organ odwoławczy nie zgodził się z zastrzeżeniami skarżącej dotyczącymi muru oporowego zauważając, że w projekcie przedstawiono szczegółowe rysunki określające gabaryty murów oporowych, w tym zwymiarowano poszczególne elementy konstrukcyjne oraz sposób ich zbrojenia. Zaznaczył, że - jak wynika z wyjaśnień projektanta - projektowane mury oporowe w całości będą zlokalizowane na terenie inwestycji, a odległość odsadzki muru oporowego od granicy działki nr [...], wyniesie minimum 8 cm. Nawiązując następnie do § 271 ust. 1 rozporządzenia organ stwierdził, że projektowane budynki [...] i [...] zostały zaprojektowane w odległości 9,87 m od zlokalizowanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej. Zaakcentował, że co prawda na projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że ten budynek drewniany został zakwalifikowany jako NRO (nierozprzestrzeniający ogień), niemniej jednak z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe ściana budynków [...] /[...] od strony budynku na działce nr [...] została zaprojektowana jako ściana spełniająca warunek ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności REI60 - ściana ocieplona wełną mineralną twardą o grubości 8 cm oraz obłożona okładziną kamienną. Z kolei budynki [...] i [...] zostały zaprojektowane w odległości 11,87 m od zlokalizowanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej. Na projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że ten budynek drewniany został zakwalifikowany jako NRO, jednak z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe ściany budynków [...] /[...] od strony budynku na działce nr [...] zostały zaprojektowane jako ściany spełniające warunek oddzielenia przeciwpożarowego. W tym miejscu organ zauważył, że wystarczającą klasą odporności ogniowej dla tych ścian jest klasa REI60, niemniej jednak w projekcie budowlanym przewidziano realizację ścian o klasie odporności ogniowej na poziomie RE1120 z otworami drzwiowymi o klasie odporności EI60. Dodał, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w ekspertyzie wszystkie elementy palne (drewniane) zostaną zabezpieczone do stopnia nierozprzestrzeniania ognia środkami ogniochronnymi, a projektant "wydłużył" ściany oddzielające segmenty budynków bliźniaczych. Ponadto organ wyjaśnił, że w świetle § 22 ust. 1 rozporządzenia na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, przy czym w zabudowie jednorodzinnej nie określa się odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej (§ 23 ust. 4 rozporządzenia). W tym zakresie stwierdził, że projektant przewidział 3 wydzielone miejsca do gromadzenia odpadów w południowo-zachodnim narożniku parkingu zlokalizowanego przy budynkach [...]/[...] i [...]/[...] (północno-zachodnia część działki). Dla każdego segmentu przeznaczono 0,3 m² powierzchni składowania odpadów segregowanych i niesegregowanych, co w przypadku 6 segmentów daje powierzchnię 1,8 m². Organ przyjął zatem, że warunek dotyczący zapewnienia miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem ich segregacji został spełniony. Końcowo organ odwoławczy stwierdził zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 26 września 2013 r. oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 25 października 2007 r. Organ odwoławczy skonstatował, że projekt budowlany zawiera niezbędne opinie i uzgodnienia, jego zawartość jest kompletna. Projekt budowlany opracowany został w czytelnej grafice, oprawiony w okładkę przystosowaną do formatu A4 i posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu, załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W projekcie określona została druga kategoria geotechniczna przy prostych warunkach gruntowo-wodnych. Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kopii aktualnej mapy dla celów projektowych, potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę. Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu wpisem do właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonym zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy. Ponadto inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, kwestionując zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, organ którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2020 r. stwierdził, że z wyjątkiem jednego zarzuty skargi nie są trafne. Przychylił się do zarzutu dotyczącego zbyt małej powierzchni zaprojektowanego miejsca na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych, co narusza § 22 ust. 1 rozporządzenia. Jak stwierdził Sąd, mimo że przepis ten ma charakter ogólny, to wynika z niego, że przewidziane miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji muszą być wystarczające do ich gromadzenia, z uwzględnieniem charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Tymczasem projektant przewidział dla każdego budynku mieszkalnego jeden 80 litrowy pojemnik (0,3 m² terenu), przeznaczony zarówno dla odpadów niesegregowanych, jak i segregowanych, co - w ocenie Sądu - jest rozwiązaniem niedopuszczalnym w świetle przepisów regulujących kwestie gromadzenia i segregacji odpadów. Nie budziło wątpliwości Sądu, że zaprojektowana powierzchnia przewidziana na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji jest niewystarczająca. Zaznaczył przy tym, że w każdym budynku mogą zostać wydzielone po dwa lokale mieszkalne, które zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia umożliwiają prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. W takim wypadku przewidziana powierzchnia do gromadzenia odpadów jest niewystarczająca nie tylko do gromadzenia odpadów segregowanych, lecz nawet dla usytuowania pojemników na odpady niesegregowane. Sąd zalecił zatem, aby w ponownym postępowaniu, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, organ zobligował inwestorów do doprowadzenia do zgodności projektu zagospodarowania terenu inwestycji z § 22 ust. 1 rozporządzenia. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.). Inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny, który odniesiono do § 22 ust. 1 rozporządzenia. Podnosząc jego błędną wykładnię pełnomocnik nie zgodził się z przyjęciem, że zaproponowane rozwiązanie nie spełnia warunku określonego w tym przepisie. Nie przewiduje on powierzchni, jaka ma być zapewniona dla pojemników na odpady stałe, a przyjęte w projekcie rozwiązanie spełnia niezbędne wymagania. W oparciu o wskazany zarzut pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. Pełnomocnik oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że z § 22 ust. 1 rozporządzenia nie wynikają żadne szczegółowe wytyczne odnośnie powierzchni, która ma być wydzielona dla pojemników na odpady stałe. Przepis wskazuje jedynie, że ma to być powierzchnia wystarczająca do ich gromadzenia. Rozwijając tę myśl stwierdził, że na stronie 32/33 projektu wskazane zostały wyliczenia dotyczące produkcji odpadów stałych z rozbiciem na poszczególne rodzaje. Z wyliczenia wynika, że ilość odpadów produkowana przez czteroosobową rodzinę to 72 litry na tydzień. Zatem pojemniki 80 litrowe z możliwością segregacji pomieszczą produkowane odpady (jeden pojemnik przeznaczony jest dla czterech worków). Pojemnik zapewniający segregację odpadów wymaga powierzchni 900 cm² (30 cm x 30 cm). Pełnomocnik doszedł więc do przekonania, że przewidziana w projekcie powierzchnia jest wystarczająca dla sześciu pojemników na odpady stałe z możliwością ich segregacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, jak również zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok pomimo niepełnego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów procesowych, w tym zwalczających stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, zgłoszono w niej tylko jeden zarzut materialnoprawny naruszenia § 22 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię tego przepisu. Znacznie zawęża to granice kasacyjne, a przez to także zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., władny jest odnieść się do sprawy. Słusznie stwierdził pełnomocnik skarżących kasacyjnie, że techniczno-budowlany przepis § 22 ust. 1 rozporządzenia jedynie w sposób ogólny stanowi, że na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Ani ten przepis, ani żaden inny zawarty w Dziale I Rozdziale 4 rozporządzenia pt. Miejsca gromadzenia odpadów stałych nie określa w sposób szczegółowy powierzchni, jaka winna zostać przeznaczona do tego celu. Według poglądu Sądu pierwszej instancji, wypowiedzianego w wyniku analizy rozwiązań projektowych, sposób zaprojektowania miejsca na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem ich segregacji, "jest rozwiązaniem niedopuszczalnym w świetle przepisów regulujących kwestie gromadzenia i segregacji odpadów". Sąd odwołując się do tych przepisów (innych niż zawartych w Rozdziale 4, przede wszystkim § 22 ust. 1 rozporządzenia) nie wskazał jednak, jakie konkretnie przepisy czynią rozwiązania projektowe w omawianej materii za "niedopuszczalne". W prowadzonym wywodzie nie zwrócił na to uwagi także autor skargi kasacyjnej. Należy mieć w polu widzenia, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1297; zwanej dalej ustawą z 1996 r.) organ stanowiący każdej gminy, po wcześniejszym zasięgnięciu opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, obowiązany jest uchwalić regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Regulamin obligatoryjnie określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie m.in. selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków, utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych (art. 4 ust. 2). Rada gminy może również w regulaminie wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania innych odpadów komunalnych oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów (art. 4 ust. 2a). Zatem postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowią regulację prawną zawierającą dodatkowe wymogi, jakie winny spełniać miejsca na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych, poza określonymi w przepisach techniczno - budowlanych (§ 22 i § 23 rozporządzenia). Oznacza to, że projektant winien uwzględnić te wymagania, a organ administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązany jest, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonać sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu także z tym przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy), a w razie stwierdzenia naruszeń - nałożyć na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych i wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 ustawy). W dacie wydania zaskarżonej decyzji na obszarze miasta [...] obowiązywała uchwała nr [...] tamtejszej Rady Miasta z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 8 stycznia 2018 r. poz. 136), zmieniona uchwałą nr [...] z dnia 7 listopada 2018 r. Postanowienia tego aktu prawnego zawierają rozwiązania odnoszące się do rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, warunków rozmieszczania tych pojemników, średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, liczby osób korzystających z pojemników. Aczkolwiek Sąd pierwszej instancji, jak już zauważono, bardzo ogólnie odwołał się do "przepisów regulujących kwestie gromadzenia i segregacji odpadów", to w kontekście całości rozważań w omawianej materii nie może być kwestionowane, że omawiane przepisy miał na uwadze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 4 i 5) organ odwoławczy nie wyjaśnił zaś, czy finalny pogląd o spełnieniu warunku dotyczącego zapewnienia miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów uwzględnia również wymogi zawarte w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]. Stwarzało to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, czego pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną skutecznie nie podważył. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na etapie odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji, o ile stan sprawy nie ulegnie zmianie, tylko ta kwestia wymagać będzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd pierwszej instancji w wyniku przeprowadzonej kontroli nie dopatrzył się bowiem innych naruszeń, a pozostałe zarzuty skarżącej uznał za nietrafne. Wskazać jedynie trzeba, że Rada Miasta [...] w dniu 25 marca 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 30 marca 2021 r. poz. 1821), a z dniem wejścia w życie tej uchwały utracił moc wcześniej obowiązujący regulamin utrzymania czystości i porządku. Nie może być również kwestionowane, że inwestycja obejmuje budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, co wynika wprost ze zmodyfikowanego wniosku inwestorów i przyjętych rozwiązań w projekcie budowlanym. Z tych więc powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wniosek skarżącej o zasądzenie od wnoszących skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, jako że skarżąca, występująca bez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazała, by na tym etapie postępowania poniosła koszty niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdyż wnoszący skargę kasacyjną zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).