VIII SAB/Wa 40/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. – W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy S. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 8 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz M. S. – W. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. S. – W. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") pismem z [...] lipca 2021 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej jako "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "Na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) proszę o udostępnienie informacji dotyczących przekazania przez Urząd Miasta i Gminy [...]zgodnie z treścią § 2 ust. 2 załącznika nr 2 zapytania ofertowego w przedmiocie opracowania dokumentacji heraldycznej Miasta i Gminy [...]stanowiącym wzór umowy o dzieło z przeniesieniem majątkowych praw autorskich jakie Zamawiający - Urząd Miasta i Gminy [...]przekazał Wykonawcy dane, informacje, materiały i dokumenty w zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotu umowy". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała przesłanie informacji pocztą elektroniczną na podany adres: [...]. W odpowiedzi na powyższe, organ za pośrednictwem poczty elektronicznej mailem z [...] lipca 2021 r. poinformował wnioskodawczynię, że zakres wniosku nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej i żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176). W związku z powyższym odmawia się wydania skarżącej żądanych treści. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. wnioskodawczyni wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, 3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że do dnia złożenia niniejszej skargi nie została jej udostępniona informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. Pomimo tego, że przedmiotem złożonego przez nią wniosku jest informacja publiczna, organ nie udostępnił żądanej informacji. W tym zakresie, pomimo faktycznej odmowy udostępnienia, nie została też wydana zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja administracyjna. Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej. Stanowi on o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dwojaki sposób. Po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem żądania, po drugie zaś poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem organu, w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia dostępności informacji publicznej. Niepodjęcie ani jednego, ani drugiego działania świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia treść maila z [...] lipca 2021 r., które skierowano do skarżącej, skoro to działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo (tj. formy decyzji administracyjnej). W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do argumentów wskazanych przez skarżącą, organ wskazał, że informacje wskazane we wniosku nie stanowią informacji publicznej. Stąd też skarżąca otrzymała odpowiedź w formie maila zgodnie z wnioskiem w zakresie formy korespondencji. Organ udzielając odpowiedzi w takiej formie miał na względzie ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, czyli nie dotyczy faktów, wówczas nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca powinien być jednak powiadomiony o odmowie. Jeśli bowiem podmiot obowiązany tego nie uczyni, naraża się na zarzut bezczynności. Skoro sprawa nie dotyczy informacji publicznej wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne - wystarczy pismo informacyjne. Organ wskazał, że umowa wraz załącznikami, która została podpisania na realizację usługi, tj. opracowanie herbu Miasta i Gminy została opublikowana w BIP. Umowa ta zawiera wszelkie informacje co do uzgodnień zawartych pomiędzy stronami. Natomiast skarżąca domaga się udostępnienia także i wskazania jakie dane, informacje, materiały i dokumenty zostały udostępnione wykonawcy w ramach realizacji umowy. Organ stroi na stanowisku, że materiały te nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie z § 2 ust 2 umowy "Zamawiający zobowiązuje się przekazać Wykonawcy posiadane dane, informacje, materiały i dokumenty w zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotu umowy." Organ zgodnie z umową udostępniał materiały zleceniobiorcy, w zakresie w jakim zleceniobiorca wnioskował ale forma ich udostępnienia, a także kontaktu stron była różna - chociażby poprzez rozmowy telefoniczne polegające na przekazaniu ustnie kwestii, o które zwracał się zleceniobiorca, czy wskazanie możliwych źródeł, z których zleceniobiorca sam je pozyskiwał. Zakres udostępnionych materiałów nie podlegał szczegółowej adnotacji i w chwili obecnej organ nie jest w stanie odtworzyć przebiegu wszelkich informacji w tym zakresie, przebiegu kontaktu ze zleceniobiorcą. Także i sam zleceniobiorca nie domagał się dokumentowania przekazywanych informacji i materiałów, a sama umowa takiego toku postępowania nie wymaga, gdyż zgodnie z § 1 ust. 1 umowy to do wykonawcy należało przeprowadzenie badań historyczno-heraldycznych zmierzających do określenia tradycji heraldycznych na terenie gminy. Do obowiązków zleceniobiorcy należało wskazać organowi, które z informacji może żądać, choć zleceniobiorca posiadający szerokie kompetencje w zakresie zlecenia, którego się podjął byłby także i w stanie wykonać opracowanie samodzielnie i tak też w niniejszej kwestii współpraca wyglądała. Zleceniobiorca jedynie dopytywał o kwestie bardzo poboczne, a organ informacji zgodnie z umową musiał udzielać. Stąd też organ podnosi, że żądane przez skarżącą kwestie nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie są to żadne dokumenty urzędowe, treści opinii czy też wyniki jakiejkolwiek kontroli, a są to czynności faktyczne dokonywane w ramach realizacji zawartej umowy. W piśmie procesowym z [...] listopada 2021 r., skarżąca podtrzymując co do zasady swoje stanowisko w sprawie wskazała, że opracowanie dokumentacji heraldycznej Miasta i Gminy [...]jest jak najbardziej sprawą publiczną. Na uwagę zasługuje fakt, że sprawa opracowania przedmiotowej dokumentacji była prowadzona przez wiele lat. Stosowne władze podejmowały różne działania o których zleceniobiorca nie mógł posiadać wiedzy, a które niezbędne są do prawidłowego opracowania dokumentacji heraldycznej. Zatem wydaje się oczywiste, że organ będący w posiadaniu takowych dokumentów oraz innych opracowań dla poprawności opracowania dokumentacji heraldycznej musiał je udostępnić. Organ w odpowiedzi na skargę zawarł stwierdzenie, że "zgodnie z umową udostępniał materiały zleceniobiorcy, w zakresie w jakim zleceniobiorca wnioskował" oraz "zakres udostępnionych materiałów nie podlegał szczegółowej adnotacji", co jednoznacznie wskazuje, że informacje zostały wysłane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy, że Burmistrz Miasta i Gminy [...]- jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., co nie było w sprawie kwestionowane. Zakres przedmiotowy ustawy określa pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). W świetle powyższego, ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, informacja objęta wnioskiem z [...] lipca 2021 r. dotycząca przekazania przez Urząd Miasta i Gminy [...]zgodnie z treścią § 2 ust. 2 załącznika nr 2 zapytania ofertowego w przedmiocie opracowania dokumentacji heraldycznej Miasta i Gminy [...] stanowiącym wzór umowy o dzieło z przeniesieniem majątkowych praw autorskich jakie Zamawiający - Urząd Miasta i Gminy [...]przekazał Wykonawcy dane, informacje, materiały i dokumenty w zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotu umowy, stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. przepisów u.d.i.p. Zgodzić się należy ze skarżącą, że opracowanie dokumentacji heraldycznej Miasta i Gminy [...]jest jak najbardziej sprawą publiczną. Organ będący w posiadaniu takich dokumentów winien więc skarżącej je udostępnić. Również stwierdzenie organu w odpowiedzi na skargę, że "zgodnie z umową udostępniał materiały zleceniobiorcy, w zakresie w jakim zleceniobiorca wnioskował" oraz "zakres udostępnionych materiałów nie podlegał szczegółowej adnotacji", jednoznacznie wskazuje, że jakieś informacje w tym zakresie są jednak w posiadaniu organu i były przekazane zleceniobiorcy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Kontrola akt sprawy wykazała, że organ dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie, bowiem przedmiotowy wniosek skarżącej nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania przez organ, ani też do wniesienia przez skarżącą skargi do tutejszego Sądu. W związku z powyższym należało zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, o czym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Stwierdzając stan bezczynności organu Sąd uznał w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że nieudzielenie informacji w wymaganym przez u.d.i.p. terminie nie było wynikiem złej woli organu, tylko wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa. Organ uznał bowiem, że żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 - 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.