II OSK 3567/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1024/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2017 r. znak DON.7100.95.2017.WEJ w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1024/17 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2017 r. znak DON.7100.95.2017.WEJ w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Sądowi I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają w całości charakter związany, podczas gdy w zakresie ustalenia terminu wykonania obowiązku decyzje te są podejmowane w zakresie uznania administracyjnego. Ponadto, naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na jego wynik, poprzez: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że uwzględnienie wniosku o zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 66 Prawa budowlanego naruszałoby interes społeczny i nie przemawia za nim słuszny interes stron, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy ze względu na fakt, że za przedmiotową zmianą terminu wykonania obowiązków przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron, skarga powinna zostać uwzględniona, co skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji; - naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie oraz niewłaściwą interpretację przy ustalaniu stanu faktycznego, części dowodów i twierdzeń, co skutkowało dojściem przez Sąd I instancji do wniosku, że przebudowa wiaduktu kolejowego prowadzącego nad ul. [...] w K., jest zdarzeniem przyszłym niepewnym - jedynie deklarowanym przez skarżącego, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowa przebudowa jest obecnie realizowana. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W związku z zarządzeniem z dnia 15 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na oświadczenie strony o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; a także z uwagi na brak stanowiska strony w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ponadto poinformowano strony / pełnomocników stron o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie, w terminie 7 dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 marca 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 grudnia 2016 r., którą odmówiono [...] S.A. zmiany ostatecznej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 maja 2006 r., którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 ze zm.) nakazano [...] S.A., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania objętej wnioskiem decyzji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Z powyższego przepisu wynika, że określenie terminu wykonania nakazanego obowiązku należy do organu i pozostaje w sferze jego uznania. Określenie tego terminu zależne jest od zakresu nakazanych do wykonania robót i podlega indywidualnej ocenie organu w każdej sprawie. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazać należy, że Sąd I instancji stwierdził, że decyzje wydawane na podstawie ww. przepisu mają charakter związany, a więc przepis ten jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Tymczasem skarżący wniósł o zmianę decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie terminu wykonania obowiązku, a w tym zakresie decyzja ta – jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie – ma charakter uznaniowy. Tym samym rozważania Sądu I instancji dotyczące związanego charakteru decyzji wydawanej na podstawie ww. przepisu są nieadekwatne do zakresu żądania skarżącego i mogą być odczytane jako uznanie przez ten Sąd, że omawiana decyzja ma charakter związany w całości, co jest poglądem błędnym. Nie ulega wątpliwości, że decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie terminu wykonania obowiązku mogą być zmieniane w trybie art. 155 k.p.a. Z dalszej części uzasadnienia wyroku wynika jednak, że Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny argumentacji zawartej w decyzjach organów, a zatem wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji podzielające argumentację organów, że brak było podstaw do zmiany ostatecznej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 maja 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając swoje stanowisko zasadnie wskazał, że obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, wyznaczenie możliwie krótkiego, aczkolwiek racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku, terminu wykonania nakazanych czynności. Skarżący pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. wniósł o zmianę decyzji z dnia 5 maja 2006 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków nałożonych w pkt 3 i 4 decyzji (odpowiednio: do dnia 30 grudnia 2007 r. i do dnia 30 czerwca 2008 r.) poprzez określenie terminu "do dnia 31 kwietnia 2021 r.". Należy podkreślić, że nakazane decyzją z dnia 5 maja 2006 r. terminy wykonania obowiązków już dawno upłynęły. Skarżący po ponad 10 latach od wydania decyzji wniósł o jej zmianę w zakresie terminu wykonania obowiązków. Stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedłużanie terminu wykonania nałożonych obowiązków, a tym samym utrzymywanie stanu niezgodności z prawem, nie znajduje uzasadnienia w aspekcie celu wynikającego z art. 66 Prawa budowlanego, którym jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego. W interesie społecznym leży zaś zapewnienie przestrzegania przepisów odnoszących się do obowiązku utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, zwłaszcza, że decyzja z dnia 5 maja 2006 r. została wydana w związku ze stwierdzonym nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu, mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Argumentacja skarżącego, z której wynika, że decyzja nakładająca obowiązek poprawy stanu technicznego wiaduktu kolejowego nad ul. [...] w K. powinna zostać zmieniona w taki sposób, by termin wykonania obowiązków umożliwiał zrealizowanie ich w ramach inwestycji "Prace na linii kolejowej [...] na odcinku [...] wraz z dobudową torów linii aglomeracyjnej" nie mogła zostać uwzględniona w sytuacji, w której skarżący od wielu lat uchyla się od wykonania ciążących na nim obowiązków, które powinny zostać wykonane do dnia 30 czerwca 2008 r. Zasadnie wskazał organ I instancji, że uwzględniając datę wydania i charakter objętej wnioskiem decyzji, jak również charakter obiektu budowlanego – wiaduktu kolejowego usytuowanego nad ruchliwą ulicą, będącego obiektem użytkowanym, odsuwanie przez tak długi czas wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia 5 maja 2006 r. stoi w sprzeczności z interesem społecznym, polegającym na zapewnieniu bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Z powyższych powodów nie można było również uznać, że za zmianą decyzji we wskazanym zakresie przemawia słuszny interes strony. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).