II OW 129/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Starostą Powiatu w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia skargi na działania pracownika starostwa postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego uiszczony wpis sądowy od wniosku w wysokości 100 (sto) zł. UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskiem z dnia 5 września 2019 r., działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: P.p.s.a. oraz art. 22 § 2 K.p.a. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Starostą Powiatu w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia skargi na pracownika Starostwa Powiatowego w [...] G. N. W uzasadnieniu wniosku organ podał, że w dniu 7 sierpnia 2019 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęła skarga Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na działania ww. pracownika Starostwa. Skarga dotyczyła wydanych zaleceń konserwatorskich z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w zakresie planowanych w obrębie budynku przy ul. [...] prac ociepleniowych. W uzasadnieniu skargi Wspólnota zarzuciła, iż G. N. przekracza swoje uprawnienia. W ocenie Wspólnoty wykonywane docieplenia nie wymagają zgłoszenia w Wydziale Budownictwa. Jednocześnie Wspólnota podniosła, iż budynek został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta [...] bez ich wiedzy. W dalszej części skargi Wspólnota wskazała, że G. N. próbuje uniemożliwić wykonanie prac strasząc karami pozbawienia wolności i zawiadomieniem organów ścigania. Pismem z dnia 13 sierpnia 2019 r. skarga została przekazana [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w celu rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Starostwo wskazało, że Powiat w dniu [...] kwietnia 2018 r. zawarł z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków porozumienie w sprawie powierzenia przez Wojewodę [...] Powiatowi [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej należących do właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] i skargę przekazuje zgodnie z właściwością, W ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków G. N. określając w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonanie prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku, dział na podstawie prawa i w jego granicach. Nadto podkreślono, że złożona skarga jest skargą na pracownika Starostwa Powiatowego, a nie na działanie organu. Tym samym skargę powinien załatwić przełożony pracownika, którym jest Starosta Powiatu [...], działający w imieniu powiatu. W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu w [...] podniósł, że w jego ocenie skarga złożona przez Wspólnotę Mieszkaniową nie jest skargą na pracownika Starostwa, jego niewłaściwe zachowanie lub potraktowanie petenta, ale dotyczy realizacji zadania z zakresu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, których właściwość wykonania pod względem merytorycznym może ocenić [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Z tego też względu skargę Wspólnoty Mieszkaniowej złożoną pismem z dnia 13 sierpnia 2019 r. przekazano do załatwienia [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w [...], jako organowi kompetentnemu i właściwemu do sprawdzenia i oceny zgodności z przepisami prawa działania, jakim było wydanie zalecenia konserwatorskiego przez Powiatowego Konserwatora Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 15 § 2 P.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Według natomiast art. 64 § 3 P.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z przepisów tych wynika, że tak samo jak w przypadku skargi, merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu jest możliwe dopiero wtedy, gdy wniosek ten jest dopuszczalny. Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle art. 58 § 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga Wspólnoty Mieszkaniowej na działalność Powiatowego Konserwatora Zabytków była bez wątpienia tzw. skargą powszechną (art. 227 K.p.a.), w której zwrócono uwagę na niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez ten organ. Przedmiot tzw. skargi powszechnej uregulowanej w przepisach Działu VIII K.p.a. nie został ściśle zdefiniowany w tej ustawie. Przepis art. 227 K.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem takiej skargi. Są nimi "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 K.p.a., który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem tym może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy (zob. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., II OSK 478/09). Skargę Wspólnoty Mieszkaniowej należy zatem zakwalifikować jako skargę uregulowaną w art. 229 pkt 4 K.p.a. Wprost bowiem autorzy skargi stwierdzają, iż Powiatowy Konserwator Zabytków "wyraźnie przekracza swoje uprawnienia" oraz że "Pan Konserwator jednak najwyraźniej nie przyjmuje tego do wiadomości uważa, że, straszy nas karami łącznie z pozbawieniem wolności i poinformował nas o zawiadomieniu organów ścigania", jak również że "Teraz kiedy w końcu doczekaliśmy się remontu Pan Konserwator próbuje nam to uniemożliwić zastraszając". Treść pisma nie nasuwa zatem żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Mając powyższe ustalenia na uwadze podnieść należy, że art. 1 pkt 3 K.p.a., określający zakres postępowania w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość, wyraźnie wiąże rozpoznawanie tych sporów z postępowaniem administracyjnym ogólnym stanowiącym trzon regulacji zawartej w K.p.a. Oznacza to, że zarówno spór o właściwość, jak i spór kompetencyjny w rozumieniu art. 22 § 2 K.p.a. dotyczyć mogą wyłącznie tych spraw, których przedmiotem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji (postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt OW 166/04). Przedmiotem sporu kompetencyjnego, do którego odnosi się art. 22 § 2 K.p.a. oraz art. 4 P.p.s.a., może być więc tylko indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygana w postępowaniu jurysdykcyjnym, najczęściej w drodze decyzji administracyjnej (postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OW 104/17; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09). Takiego charakteru nie mają sprawy załatwiane w postępowaniu uproszczonym w trybie skarg i wniosków (dział VIII K.p.a.). Zatem rozpoznanie sporu dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi składanej w trybie przepisów działu VIII K.p.a. - z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie - nie należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt I OW 262/15; z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OW 34/14). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.