VII SA/Wa 435/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi E. D. ("skarżąca") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Postanowieniem tym organ, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "k.p.a.") oraz w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), po zapoznaniu się z odwołaniem E. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z [...] maja 2017 r., nr [...], nakładającej na skarżącą jako inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB podał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, decyzja PINB z [...] maja 2017 r., nr [...], została skutecznie doręczona skarżącej 27 maja 2017 r. W decyzji tej zawarto błędne pouczenie o trybie i terminie do wniesienia środka zaskarżenia, a mianowicie: na niniejsze postanowienie zażalenie nie przysługuje, a winno być wskazanie, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Nieprawidłowe pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji nie zwalniało skarżącej od obowiązku wniesienia odwołania w ustawowym terminie przewidzianym do jego wniesienia, o którym mowa w ww. przepisie. Jak wskazuje się w orzecznictwie (v. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1363/15), mylne informacje lub brak informacji co do sposobu wniesienia środków prawnych nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna biegu w ogóle. Ochrona przewidziana w art. 112 k.p.a. choć dość szeroka, nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja o środku zaskarżenia nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może stronie dawać żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Uznać zatem należy, że pomimo błędnego pouczenia zawartego w decyzji PINB, termin do wniesienia odwołania wynosił 14 dni i upływał (dla skarżącej) 12 czerwca 2016 r. Odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej 21 października 2017 r., a więc po terminie. To zaś obligowało do zastosowania art. 134 k.p.a. W skardze do Sądu na ww. postanowienie skarżąca – E. D. wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji PINB z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że uchybienie przez nią terminu do wniesienia odwołania było spowodowane błędnym pouczeniem zawartym w decyzji PINB. Kierując się tym pouczeniem, jak się okazało błędnym, nie złożyła w terminie odwołania, a uczyniła to dopiero po upływie 4 miesięcy. Jednakże, jak podniosła, art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która się do tego pouczenia zastosowała. Dodała, że zastosowanie się do błędnego pouczenia zawartego w decyzji PINB, pozbawiło ją prawa odwołania od niewłaściwej i niesłusznej decyzji, a także naraziło na dodatkowe i niepotrzebne koszty związane z realizacją tej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2017 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Badając zaskarżone w sprawie postanowienie Sąd uznał, że orzeczenie to prawa nie narusza. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczona regulacja prawna (tj. art. 134) została zastosowana przez [...]WINB po zapoznaniu się z odwołaniem skarżącej od decyzji PINB z [...] maja 2017 r. nr [...], nakładającej na skarżącą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w m. [...]. Organ II instancji uznał, że wskazane odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i z tego też powodu orzekł w oparciu o ww. przepis. Sąd z tak dokonaną oceną - w okolicznościach faktycznych występujących w sprawie - w pełni się zgadza i nie dopatrzył się, aby doszło do nieprawidłowości, które winny skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Rozwijając tę ocenę Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Natomiast, wskazany art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 (a więc wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia). Zważyć przy tym należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i dopiero czynność strony, którą jest skuteczne wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie zostały przewidziane dla organu odwoławczego w przepisach art. 138 k.p.a. Ustalenie zaś, że odwołanie zostało wniesione z naruszeniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., a jednocześnie brak jest wniosku strony o przywrócenie tego terminu, obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., a tym samym - nie uprawnia do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, które korzysta z ochrony trwałości. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] maja 2017 r. PINB orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta została doręczona skarżącej 27 maja 2017 r. Od tej daty biegł więc termin 14 dni dla skarżącej do wniesienia środka zaskarżenia na ww. orzeczenie PINB. Odwołanie od decyzji PINB skarżąca wniosła (nadając je w urzędzie pocztowym) 21 października 2017 r., a więc z uchybieniem terminu, który to upłynął z dniem 12 czerwca 2017 r. (poniedziałek). Ani w tymże odwołaniu, ani w odrębnym piśmie skarżąca nie sformułowała wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Tym samym, [...]WINB prawidłowo uznał, że odwołanie zostało wniesione po terminie, a to obligowało go do zastosowania ww. art. 134. Oceny tej nie zmienia wskazanie przez skarżącą na zawarcie w decyzji PINB wadliwego pouczenia o środku zaskarżenia i powołanie się na gwarancje wynikające z art. 112 k.p.a. Owszem, Sąd stwierdza, że okoliczność ta wystąpiła; PINB w decyzji z [...] maja 2017 r. błędnie bowiem wskazał, że "na niniejsze postanowienie zażalenie nie przysługuje". Niemniej Sąd zauważa, że powyższe zostało dostrzeżone także przez [...]WINB w zaskarżonym postanowieniu, i ocenione z uwzględnieniem ww. art. 112 k.p.a. I tak, organ ten słusznie zauważył, że uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest okolicznością obiektywną, co oznacza, że w razie jej stwierdzenia organ ma obowiązek zastosować art. 134 k.p.a. Prawidłowo także podniósł, że choć art. 112 k.p.a. przewiduje pewne gwarancje dla strony, która zastosowała się do błędnego pouczenia co do środka zaskarżenia, to jednak "nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania". Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z ww. art. 112, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Sąd dostrzega też, że błędne pouczenie może oznaczać błędne oznaczenie organu właściwego do rozpatrzenia środka prawnego, błędne określenie terminu jego wniesienia albo błędne określenie trybu wniesienia środka prawnego. Można mieć natomiast wątpliwość czy za błędne pouczenie należy również uznać brak pouczenia czy inaczej - brak wskazania na możliwość zaskarżenia aktu, a to (w istocie) miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3000/12). Niezależnie jednak od tego, zgodzić się należy z organem, że na podstawie ww. art. 112 k.p.a., nie można wywieść "zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania". Mylne informacje lub brak informacji co sposobu wniesienia środków prawnych nie oznaczają bowiem, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna biegu w ogóle. Tak też przyjął NSA w wyroku z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1363/15, wskazując nadto, że "przepis art. 112 k.p.a. dla strony błędnie pouczonej stanowi gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu (...)". Podzielając to stanowisko, Sąd zauważa, że środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który właściwy organ jest zobowiązany uwzględnić stwierdzając, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony. Jako brak winy należy bowiem ocenić uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej, stanowiące skutek działania w zaufaniu do pouczenia organu administracji publicznej. Należy jednak zauważyć, że organ ten nie może rozstrzygnąć wniosku o przywrócenie terminu do dokonania ww. czynności procesowej, jeżeli wniosek taki nie został przez stronę złożony. Podsumowując, Sąd stwierdza, że art. 112 k.p.a. należy rozumieć w taki sposób jak organ, że strona korzystając z właściwych środków procesowych może uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminu, jeżeli przyczyną tego uchybienia było błędne pouczenie organu. Sąd stwierdza także, że odmienna wykładnia omawianej normy, czyli taka jaką prezentuje skarżąca, prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji całkowitego zachwiania regułami procesowymi, takimi jak bezpieczeństwo i trwałość działań organów administracji, zwłaszcza tam gdzie występuje więcej niż jedna strona postępowania (tak też NSA w wyroku z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1364/17). Sąd zauważa bowiem, że przyjęcie poglądu skarżącej oznaczałoby, że strona w każdym czasie, nawet po upływie kilku lat, powołując się na treść art. 112 k.p.a., mogłaby składać środki odwoławcze. Uznając takie działanie za niedopuszczalne, Sąd dostrzega raz jeszcze, że ustawodawca wprowadził do Kodeksu szczególny tryb naprawczy uchybienia terminowi do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym, tj. postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu. Tylko w tym trybie, zdaniem Sądu, mogą być zatem uchylane skutki braku pouczenia o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięć administracyjnych. W takich też okolicznościach i z ww. przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.