II SAB/Wr 108/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody D. mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 (trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE M. K. wniosła w dniu 05.03.2021 r. (data nadania) skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W piśmie procesowym z 07.06.2021r. skarżąca rozszerzyła skargę zarzucając organowi również przewlekłości prowadzonego postępowania. W skardze na bezczynność organu podniesiono, że mimo złożenia osobiście wniosku w dniu 30.11.2020 r. organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia ww. wniosku i wydania stosownej decyzji. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek w terminie miesiąca; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; zasądzenie od strony przeciwnej kwoty 1.000 zł jako rekompensaty za bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skargi wniesione w niniejszej sprawie, dotyczyły zarówno bezczynności jak i przewlekłości Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga poprzedzona została skierowaniem ponaglenia z 06.02.2021 r. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu bezczynność w toku postępowania administracyjnego zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w dodatkowym terminie wskazanym w art. 36 §1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazać należy, że w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca oraz zezwolenia na pracę zastosowanie mają ogólne terminy załatwiania spraw określone przepisach art. 35-36 k.p.a., a ustawa z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) nie wprowadza odmiennych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę stanowiącą, że sprawa winna być przez organ administracji publicznej załatwiona bez zbędnej zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Jest to zatem istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia tego terminu. W tym miejscu należy wskazać, że bez znaczenia jest stopień w jakim bezczynność była spowodowana działaniami lub zaniechaniem organu, a w jakim wynikła z przyczyn obiektywnym. Okolicznościami wyłączającymi stwierdzenie bezczynności organu nie są w szczególności niedobory kadrowe czy też ponadprzeciętny wpływ spraw rozpoznawanych przez organ (wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r., V SAB 147/99, PiP 2000, nr 7, s. 111), co ma szczególne znaczenie w kontekście rozpoznawanej sprawy. Przewlekłość postępowania należy ocenić z kolei przez pryzmat sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w szczególności poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, natomiast czynności te nie zmierzają do merytorycznego zakończenia sprawy (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 08.05.2013 r., II OSK 2873/12). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15). Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. Niezależnie do tego, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się zarówno bezczynności jak również przewlekłości w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Skarżąca wniosła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 30.11.2020 r. (data wpływu do organu). W tym samym dniu poinformowano wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania w sprawie i wskazano przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy określony na dzień 29.10.2021 r. Jako przyczynę przedłużenia ustawowego terminu do załatwienia sprawy wskazano konieczność weryfikacji złożonych dokumentów oraz dużą ilość prowadzonych przez Wojewodę postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Jednocześnie wskazano, że od złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna pobyt wnioskodawczyni będzie legalny. W ocenie Sądu wyznaczenie tak odległego terminu załatwienia sprawy, w tym samym dniu, w którym złożono wniosek o spowodowało jedynie formalne wydłużenie czasu trwania postępowania, bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Co istotne w sprawie, w tym czasie nie zostały wykonane nawet podstawowe czynności zmierzające do zweryfikowania kompletności i prawidłowości wniosku skarżącej. Zdaniem Sądu, nie było w szczególności przeszkód, aby niezwłocznie po wpłynięciu wniosku organ wystąpił do stosownych organów na mocy art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jest to bowiem czynność, którą organ jest zobowiązany podjąć na mocy przepisów ustawy o cudzoziemcach każdorazowo w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Innymi słowy, wskazane informacje stanowią materiał dowodowy, który obligatoryjnie musi zostać zgromadzony przez organ, i który stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie. Wystąpienie do właściwych organów ze stosownym wnioskiem stanowi więc czynność standardową, a nie czynność, której konieczność podjęcia wyniknęła w toku prowadzenia postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły uzasadnione przyczyny dla takiego zachowania, tj. spóźnionego podejmowania czynności. Do czasu zatem złożenia niniejszej skargi organ nie podjął podstawowych czynności zmierzających do weryfikacji kompletności i formalnej prawidłowości złożonych dokumentów. Dopiero po złożeniu skargi, pismem z 26.03.2021 r., organ zwrócił się do odpowiednich służb z zapytaniem dotyczącym cudzoziemca. W tym samym dniu organ sporządził zawiadomienie, w którym ponownie wskazał datę 29.10.2021 r., jako przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Przedłużenie czasu trwania postępowania aż do października 2021 r., a więc blisko rok od daty złożenia wniosku, skutkowało jedynie formalnemu wyznaczeniu terminu, w którym organ mógłby wydać decyzję merytoryczną. Analiza akt prowadzi do wniosku, że była to czynność pozorna. Do momenty wniesienia niniejszej skargi nie wykonano w sprawie żadnych czynności zmierzających do jej merytorycznego załatwienia. Powyższe działania organu ocenić należy jako pozorne i nieefektywne prowadzenie postępowania (przewlekłość), natomiast brak jakichkolwiek działań jako całkowitą bezczynność organu. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ dopuścił się przewlekłości oraz pozostawał bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czemu dano wyraz w pkt I sentencji wyroku. Mając zaś na uwadze, że do dnia orzekania przez Sąd nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność i przewlekłość mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 149§ 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd zobowiązany jest do oceny czy bezczynność ta miała kwalifikowaną postać tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O zaistnieniu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa można mówić w sytuacji, gdy wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Oznacza to wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, która ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa (wyrok NSA z 27.05.2021 r., I FSK 644/21). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub w skutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że biorąc pod uwagę korelację czasową między podjęciem pierwszych czynności w sprawie, a wniesieniem skargi, bezczynność i przewlekłość organu jawi się jako oczywista. Jednocześnie charakter sprawy wskazuje, że winna być ona rozpoznana rozpoznania na podstawie przestawionych przez stronę dokumentów. W tego rodzaju sprawach nie istnieje bowiem potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków, czy opinii biegłych. Dlatego biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Zgodnie z 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie Sąd zdecydował się przyznać skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 zł (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. O kosztach postępowania Sąd postanowił w pkt V sentencji wyroku. Podstawą przyznania kosztów skarżącej był art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.