I OSK 1382/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 869/14 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 869/14, oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] czerwca 2014 roku w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. M. S. została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego na matkę J. S. za okres od 26 listopada 2012 r. do dnia 31 maja 2013 r. W dniu 6 listopada 2013 r. M. S. wystąpiła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta R. odmówił uwzględnienia wniosku, jednakże po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, iż sytuacja materialna i bytowa strony nie została wystarczająco zbadana. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. odmówił stronie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. W uzasadnieniu organ wskazał, że biorąc pod uwagę zgromadzone dokumenty i wiedzę uzyskaną w toku wywiadu środowiskowego, oraz to że dochód na osobę w rodzinie znacznie przekracza kryterium uprawniające do korzystania z pomocy społecznej, niemożliwe było uznane, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm. - dalej: u.ś.r.) do umorzenia należności. Zdaniem organu pierwszej instancji sytuacja materialno-bytowa, zdrowotna i życiowa strony, jak i zgłaszane nowe okoliczności związane z wypadkiem i chorobą matki nie mogły być podstawą do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. SKO w P. T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji oceniając stanowisko w niej przedstawione za prawidłowe i zasadne. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo, iż w odwołaniu strona sygnalizowała, że za jakiś czas utraci wynagrodzenie lub zasiłek chorobowy, to organ obowiązany jest badać aktualną sytuację osoby zobowiązanej. Sytuacja bytowa i zdrowotna strony w przyszłości może się istotnie pogorszyć albo poprawić ale na nowo może być uwzględniona dopiero w razie rozpatrywania sprawy w przyszłości. Kolegium stwierdziło również, iż wbrew zarzutom odwołania organ I instancji należycie zbadał sytuację bytową, zdrowotną i dochodową strony. Wydając decyzję organ I instancji oparł się na danych zawartych w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 28 lutego 2014 r., który strona bez zastrzeżeń podpisała. Organ dysponował ponadto dokumentacją dotyczącą zatrudnienia strony, świadectwem pracy i kartami wynagrodzeń, zaświadczeniem o wynagrodzeniu, obszerną dokumentacją medyczną strony i jej matki, fakturami wydatków na mieszkanie i leki, oświadczeniem o stanie majątkowym, dokumentacją dotyczącą należności emerytalnych i uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dokumentacja ta została uzupełniona przy odwołaniu o szereg dokumentów i potwierdza ona w istocie dane dochodowe zawarte w wywiadzie środowiskowym. Kolegium wskazało również, że umorzenie należności jest rozwiązaniem najdalej idącym akcentując, iż organ I instancji wskazywał na możliwość rozłożenia należności na dogodne raty, co nie prowadziłoby do obniżenia poziomu życia rodziny poniżej kryterium egzystencji, z czego jednak, jak wynika z akt sprawy, strona nie skorzystała. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. S., zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 9 u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące jej sytuacji rodzinnej przemawiające jednoznacznie za koniecznością umorzenia nienależnie pobranego świadczenia oraz nierzetelne zgromadzenie materiału dowodowego a także całkowite pominięcie faktu, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń spowoduje znaczne pogorszenie jej sytuacji majątkowej i stawia ją na granicy ubóstwa, wywoła potrzebę zgłoszenia się po kolejne świadczenia społeczne. W odpowiedzi na skargę SKO w P. T. wniosło o oddalenie skargi, nie podzielając argumentów strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wymienionym na wstępie wyrokiem, przyjął jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności przepis art. 30 ust. 9. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę na to, że zasadą jest zwrot świadczeń rodzinnych, tym bardziej, że pochodzą one ze środków publicznych, zatem umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 30 ust. 9 u.ś.r. Strona, która uprzednio pobrała nienależne świadczenie, do którego zwrotu jest obowiązana, a którego umorzenia się domaga, powołując się na brak możliwości spłaty spowodowany sytuacją majątkową i rodzinną, winna udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi orzekającemu stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń. Do uznania organu należy ocena, czy w określonej sytuacji spełniona została przesłanka szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających uwzględnienie wniosku o umorzenie należności. Przesłanka ta ma charakter wyjątkowy, co oznacza, iż nie może być interpretowana rozszerzająco i rozciągana na stany faktyczne, które choć trudne, pozbawione są cech szczególnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji najistotniejszą kwestią podlegającą kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena, czy poczynione przez organ ustalenia w sprawie pozwalają uznać, że nie zachodzą w niej szczególnie uzasadnione okoliczności, które umożliwiłyby podjąć decyzję pozytywną dla strony. W ocenie sądu, zaskarżona przez M. S. decyzja podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym poszanowaniem reguł sprecyzowanych w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ zebrał obszerny materiał dowodowy, uzupełniony w ramach postępowania międzyinstancyjnego, który ocenił z zachowaniem zasad doświadczenia życiowego i logiki. Ocena ta w żadnym wypadku nie jest dowolna, a uzasadnienie obu decyzji zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów procesowych. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe i analiza sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i materialnej rodziny skarżącej pozwalały na ocenę, z której wynika że wbrew twierdzeniom strony, w istocie skarżąca znajduje się w sytuacji obiektywnie umożliwiającej spłatę zobowiązań, a w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Organ ustalił, opierając się m.in. na informacjach uzyskanych w toku wywiadu środowiskowego, który skarżąca podpisała bez zastrzeżeń, iż posiada ona wyższe wykształcenie, pracuje w firmie [...] w R., jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym, korzysta prywatnej, płatnej pomocy medycznej w związku z dwiema kolizjami drogowymi, w których była poszkodowana, mieszka z matką, emerytką niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą specjalistycznego leczenia. Na podstawie dokumentacji potwierdzającej historię zatrudnienia, leczenia skarżącej i jej matki oraz po analizie wszystkich przedłożonych przez stronę dokumentów organ ustalił m.in., iż dochód na osobę w rodzinie w lutym 2014 r. wyniósł około 1267 zł, w marcu 2014 r. 1348 zł, przy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie 456 zł. Organ wyczerpująco przeanalizował sytuację materialną strony w kontekście jej stanu zdrowia, związanego z dwoma kolizjami drogowymi oraz stanem zdrowia jej matki, mając na uwadze wydatki jakie strona ponosi na utrzymanie i leczenie. Prawidłowo organ zbadał i rozważył, czy zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej. Z tego względu zasadnie nie uwzględnił argumentacji strony, iż po zakończeniu leczenia pozostanie osobą bezrobotną, gdyż pracowała na zastępstwo. Okoliczność ta, jak słusznie wskazywał organ, może być uwzględniona dopiero w momencie gdy faktycznie wystąpi, na czas orzekania bowiem trudno zakładać co stanie się w dalszej, czy bliższej przyszłości, nie jest bowiem wykluczone tak pogorszenie, jak i polepszenie sytuacji życiowej strony. Decyzja organu nie może zaś opierać się na domniemaniu, nie popartym materiałem dowodowym, wówczas bowiem nosiłaby znamiona dowolności. Sąd podzielił ocenę organów administracji publicznej, iż sytuacja życiowa skarżącej jest trudna, jednakże nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności, przemawiające za zastosowaniem przywileju umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, wszak pochodzących ze środków publicznych. Zdaniem sądu pierwszej instancji sytuacja rodziny skarżącej jest trudna, jednakże rodzina posiada źródła dochodu i nie jest wykluczone, iż po zakończeniu leczenia skarżąca podejmie zatrudnienie. Kwota jaką obecnie dysponuje rodzina skarżącej jest niewiele mniejsza od kwoty, którą strona zobowiązana jest zwrócić. Bez wpływu na ocenę sytuacji skarżącej pozostaje argument o konieczności spłaty licznych zobowiązań kredytowych, gdyż nie jest to, w ocenie sądu, szczególnie uzasadniona okoliczność w rozumieniu art. 30 ust. 9 u.ś.r. Strona zaciągając kolejne zobowiązania, choćby z uwagi na posiadane wykształcenie i zawód winna mieć świadomość, iż będzie zobowiązana do ich zwrotu wraz z odsetkami. Nadto, nawet jeżeli skarżąca nie jest w stanie dokonać jednorazowo zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, to możliwy i realny jest zwrot w częściach, których wielkość pozostanie bez większego wpływu na egzystencję rodziny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zwrot kosztów sądowych poniesionych w sprawie objętej skargą w całości oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 9 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny przemawiające jednoznacznie za koniecznością umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, choć mając na względzie sytuację materialną i rodzinną skarżącej bezsprzecznie występują takie okoliczności. Ponadto zarzucono naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, co skutkowało przyjęciem przez sąd błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego opisanego w pierwszym zarzucie oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 11, art. 107 § 3, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaakceptowanie dokonanych przez organy administracyjne błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a w konsekwencji oddalenie skargi pomimo, że istniały podstawy do jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Słusznie podnosi, co nie jest kwestionowane przez Sąd pierwszej instancji, że na pojęcie "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny" składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy a rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność i stan zdrowia mieszczą się w tym ustawowym pojęciu. Należy tu jednak dodać, że jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, że umorzenie to ma charakter wyjątkowy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca wskazanego przepisu. To wnioskodawca powinien udokumentować okoliczności na które wskazuje się w skardze kasacyjnej. Pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż sama trudna sytuacja materialna rodziny, nie uzasadnia umorzenia należności. Jest to możliwe dopiero wówczas gdy sytuacja ta będzie szczególna i to na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych a nie względem wszystkich innych rodzin. Należy także zwrócić uwagę na uznaniowy charakter decyzji dotyczącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, który to ogranicza zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd administracyjny. Autorka skargi kasacyjnej w zasadzie nie podważa ustaleń dokonanych przez organ i Sąd, twierdzi jednak, że dokonano błędnej oceny tych okoliczności pod kątem wskazanych wyżej przesłanek z art. 30 ust. 9 u.ś.r. oraz, że nie wzięto pod uwagę wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał materiał dowodowy za prawidłowo i wyczerpująco zebrany oraz trafnie oceniony, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej pomimo stawianych zarzutów, nie podano jakie okoliczności mające miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zostały uwzględnione i ewentualnie w jakim zakresie należałoby uzupełnić materiał dowodowy. Należy tu bowiem podkreślić, czego zdaje się nie zauważać autorka skargi kasacyjnej, a co wydaje się oczywiste, że organ wydając decyzję opierał się na aktualnej w momencie jej wydania, sytuacji życiowej w jakiej znajdowała się skarżąca. Organ nie mógł spekulować co do ewentualnych rokowań na przyszłość w zakresie sytuacji skarżącej. Także Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję mógł wydać zaskarżony wyrok, opierając się tylko na aktach sprawy, bez możliwości uwzględniania okoliczności, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji [...] czerwca 2014 r. Z tych względów okoliczności dotyczące utraty zatrudnienia we wrześniu 2014 r., późniejszej sytuacji zdrowotnej skarżącej w tym jej depresji, aktualnego bezrobocia bez prawa do zasiłku, wreszcie śmierć matki skarżącej, z oczywistych względów nie mogły być brane pod uwagę przez organ i Sąd pierwszej instancji a w rezultacie i przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z powyższego wynika, że nie doszło do naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. W tych okolicznościach sytuacja rodzinna skarżącej ustalona przez organy administracji i zaaprobowana przez Sąd, nie daje podstaw do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W szczególności należy zwrócić uwagę, co potwierdza się w skardze kasacyjnej, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji skarżąca pracowała. Skarżąca co prawda uległa w ostatnim okresie dwóm wypadkom i ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności ale ma wyższe wykształcenie ekonomiczne i uprawnienia do wykonywania zawodu księgowej. Pracujący w tym zawodzie są dotknięci stosunkowo małym bezrobociem. Miesięczne dochody rodziny skarżącej były niewiele niższe od należności do zwrotu. Natomiast dochód na osobę w jej rodzinie kilka razy przekraczał kryterium dochodowe na osobę do uzyskania pomocy społecznej. Oczywiście sytuacja życiowa skarżącej jest trudna, ale wbrew jej twierdzeniu, nie na tyle, aby uniemożliwiała zwrot nienależnie pobranych świadczeń publicznych. Należy także pamiętać, że obowiązek ten wynika z pobierania tego świadczenia, pomimo oczywistego odpadnięcia przesłanek do korzystania z tego uprawnienia. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, odmowa umorzenia należności nie doprowadzi do nieodwracalnych ciężkich strat rodziny skarżącej, nie spowoduje zagrożenia dla możliwości dalszej egzystencji skarżącej, nie uniemożliwi jej zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby mieszkania, zapewnienia pożywienia, dzieży i obuwia. Wbrew skarżącej nie znajdowała się w sytuacji ubóstwa czy nędzy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualnemu niebezpieczeństwu takiego stanu i wynikającej z niego konieczności korzystania z pomocy społecznej, może zapobiec sugerowane przez organy złożenie wniosku o rozłożenie należności na dogodne raty. W konsekwencji należy uznać, że sytuacja rodzinna skarżącej na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie mogła być zakwalifikowana jako "okoliczności szczególnie uzasadniające" umorzenie nienależnie pobranych świadczeń w rozumieniu art. 30 ust. 9 u.ś.r. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd naruszył art. 30 ust. 9 u.ś.r. Przedstawione powyżej powody przesądzają także o niezasadności nieuargumentowanego zarzutu naruszenia art. 11 i 107 § 3 k.p.a. i o konieczności zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.