II SA/Kr 492/22

SENTENCJA II SA/Kr 492/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 lutego 2022 r. znak WS-VI.7534.3.235.2021.MT w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. Uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego, II. Zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. B. 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. B. (dalej: skarżący) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 9 lutego 2022 r. znak WS-VI.7534.3.235.2021.MT, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 30 listopada 2021 r. znak GS-11.6821.152.2020.ML w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wnioskiem z 7 lipca 2020 r. skarżący wystąpił o zwrot nieruchomości wywłaszczonych na mocy wymienionych we wniosku orzeczeń właściwych organów, a to Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa i Naczelnika Dzielnicy Kraków-[...] z lat 1955-1976. W toku postępowania organ ustalił, że nieruchomości wywłaszczone obecnie stanowią działki m.in. nr 1, nr 2 i nr 3 obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków. W stosunku do pozostałych działek, organ pozostawił ich sprawę do rozpatrzenia w odrębnej decyzji, natomiast decyzją z 30 listopada 2021 r. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr 1 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach parceli l.kat. [...] b. gm. kat. [...] oraz działek nr [...] i nr [...] obr. [...], części działki nr 3 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków w granicach parceli l.kat [...] b. gm. kat. [...] oraz działki nr 2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków w granicach działki nr [...] obr. [...]), zajętych pod pas drogowy drogi publicznej ul. [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że skarżący jest spadkobiercą poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Powołując się na pismo Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 9 marca 2021 r. i załączone do niego graficzne zobrazowanie przebiegu pasów drogowych ul. [...] i ul. [...], organ stwierdził, że działki nr 1 i nr 2, a także część działki 3 są zajęte pod pas drogowy drogi publicznej – ul. [...]. Organ zaznaczył, że z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych wraz z zajętymi na te drogi gruntami na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub właściwy samorząd. W ocenie organu, wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) uwzględniająca art. 2a ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, organ odwoławczy decyzją z 9 lutego 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podkreślił, że nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości informacji odnośnie do zasięgu pasa drogowego, przedstawionych przez zarządcę drogi. Przedmiotowe działki posiadają użytek "dr" i stanowią części ul. [...]. Poczynione w sprawie ustalenia zostały oparte o treść wskazanych wcześniej, pozyskanych przez organ I instancji materiałów geodezyjno-kartograficznych, wykonanych przez uprawnionego geodetę oraz jednostkę zarządzającą drogami publicznymi w Krakowie. Powyższe opracowania zostały wykonane przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje zawodowe, dysponującą wiedzą specjalistyczną w zakresie geodezji, jak również przez jednostkę wykonującą zadania zarządcy dróg publicznych w Krakowie, co oznacza, że charakteryzują się szczególną wartością dowodową w omawianym zakresie, a ponadto korespondują z dane pochodzącymi z rejestru publicznego, wobec czego organ odwoławczy nie znalazł podstaw od odmówienia im przydatności dowodowej w przedmiotowej sprawie. Wyżej wymienioną decyzję skarżący zaskarżył w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr 3 (w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. [...]). W skardze na powyższą decyzję, skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. z uwagi na przyjęcie braku możliwości dokonania zwrotu skarżącemu działki nr 3 z powodu zajęcia jej pod pas drogowy drogi publicznej, pomimo ustalenia w toku sprawy, że jedynie bliżej nieokreślona część powierzchni w/w działki jest faktycznie zajęta pod pas drogowy, 2) art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności z uwagi na brak wyjaśniania, jaki jest faktyczny sposób wykorzystywania działki nr 3, w tym zwłaszcza w jakim zakresie mamy do czynienia z zajęciem terenu tej działki na cele pasa drogowego drogi publicznej, a w jakim zakresie teren ten jest wykorzystywany w innym celu oraz czy cel ten jest zgodny z celem wskazanym w decyzji stanowiącej podstawę wywłaszczenia. W oparciu o powyższe argumenty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w zaskarżonej części i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że z informacji udzielonej przez zarządcę dróg wynika, że jedynie część działki nr 3 jest zajęta pod pas drogowy. Zdaniem skarżącego, organ I instancji powołał się natomiast na fakt zajęcia całego terenu tej działki pod pas drogowy, a powinien poczynić jednoznaczne ustalenia faktyczne i prawne. W ocenie skarżącego, organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalania, w jakiej konkretnie fizycznie części przedmiotowa działka jest zajęta na cele pasa drogowego oraz jaki jest sposób zagospodarowania pozostałej części tej działki, w tym czy jest on zgody z celem wywłaszczenia. Skarżący podniósł, że znaczną część działki stanowi trawnik znajdujący się w pobliżu budynku usługowego, co organ całkowicie pominął. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając zawartą w zaskarżonej decyzji argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wobec braku wskazania przez uczestnika postępowania (Skarb Państwa) możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, przewodniczący skierował sprawę na posiedzenie niejawne w powołanym wyżej trybie. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd stwierdza, że skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jej części lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Podstawę procesową wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przebieg postępowania administracyjnego przeprowadzonego w zgodzie z powołanymi przepisami powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnym z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a., aby umożliwić jej kontrolę instancyjna i sądową. Ponadto z art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) wynika, że rozstrzygnięcie stanowi jeden z najistotniejszych elementów decyzji. W związku z tym musi w sposób jak najdokładniejszy określać przedmiot sprawy, którego dotyczy. Rozstrzygnięcie będące treścią decyzji winno być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Tylko bowiem spełnienie powyższej przesłanki może zostać potraktowane jako należyte zrealizowanie przez organ (podmiot wydający decyzję) normy art. 8 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 1995 r. III SA 1225/94, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 178/17, wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 910/15). Co należy podkreślić, konieczność szczegółowego sformułowania sentencji decyzji ma niebagatelne znaczenie dla strony postępowania. Jeśli bowiem decyzja rozstrzyga sprawę zainicjowaną np. wnioskiem strony – jak w sprawie niniejszej – to strona ta musi mieć pewność, czy i w jakim zakresie skarżyć ewentualnie rozstrzygnięcie organu, a w jakim zakresie zarzucać ewentualnie organowi bezczynność. Oba ww. tryby stanowią zaś odrębne postępowania, a więc w konsekwencji nie mogą się one pokrywać tematycznie. Przenosząc powyższe rozważania na realia przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że określenie w sentencji decyzji, że organ orzeka o odmowie zwrotu części działki 3 pozostaje niejasne w świetle znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów. Organ bowiem określił część działki nr 1 poprzez odniesienie do granic parceli o liczbie katastralnej [...] w byłej gminie katastralnej [...] oraz odniesienie do działek nr [...] i nr [...] obrębu [...], zaś część działki nr 3 określił poprzez odniesienie do granic parceli o liczbie katastralnej [...] byłej gminy katastralnej [...]. Zwrócić należy uwagę, że parcele – choć można je uznać za odpowiednik współczesnych działek ewidencyjnych – stanowią archiwalną jednostkę podziału katastralnego, prowadzonego na terenie dawnego zaboru austriackiego. Obecnie parcele nie są odrębnymi nieruchomościami, ani nie wyznaczają ich granic. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na pismo Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 9 marca 2021 r. znak GG.542.6.14.2021, wskazując, że z pisma tego wynika, że część działki 3 obr. [...] jedn. ewid. [...] jest zajęta pod pas drogowy drogi publicznej ul. [...]. Z kolei z w/w pisma Zarządu Dróg Miasta Krakowa (k. 51) wynika, że "...działki 1, 3 i 2 obr. [...] jedn. ewid. [...] wchodzą w zakres pasa drogowego drogi publicznej ul. [...]". Co zdaje się wskazywać, że działka nr 3 w całości wchodzi w zakres pasa drogowego. Ze znajdujących się w sprawie dokumentów graficznych nie wynika jednoznacznie, czy cała działka jest w granicach pasa drogowego, chociaż z karty nr 50 zdaje się wynikać, że tak, co poddaje w wątpliwość orzeczenie o odmowie zwrotu w odniesieniu do części działki 3. W wyjaśnieniach udzielonych stronie w piśmie z dnia 30 listopada 2021 r. (k. 55) wskazano, że "ostatecznie zatem przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa pozostały następujące nieruchomości: (...) 2.działki nr 1, nr [...], nr 2, nr 3 i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków". Z powyższego pisma wynika, jakoby organ był w gotowości do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do całości działki 3. Także w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że "zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków miasta Krakowa, działki nr 1, 2 i 3 posiadają użytek "dr" i stanowią część ul. [...] w Krakowie". Podkreślenia wymaga, że z akt sprawy, a w szczególności z decyzji organu I, jak i II instancji, nie wynika jakoby żądanie zwrotu było ograniczone jedynie do części działki 3. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano bowiem wyraźnie, że "z kompilacji aktualnej mapy ewidencyjnej z mapą katastralną b.gm. kat. [...] oraz mapą ewidencyjną małego obrębu [...], wykonanej na zlecenie organu I instancji przez uprawnionego geodetę mgr inż. M. K. wynika, że nieruchomości wywłaszczone ww. orzeczeniami [wskazanymi we wniosku] stanowią działki 1, [...], [...], [...], 3, [...], [...] położone w obr. [...] jedn.ewid. [...]". Wobec powyższego braku w materiale dowodowym, zasadny okazał się sygnalizowany w skardze zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. Brak ten rzutował również na stwierdzone przez Sąd naruszenie art. 107 § 1 pkt 5) K.p.a. Konieczne jest bowiem wyeliminowanie wątpliwości dotyczących zakresu rozstrzygnięcia organu w kontekście ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy wykazać, w jakim zakresie działka nr 3 została zajęta pod pas drogowy ulicy [...] (z uwzględnieniem graficznego ujęcia działki 3 i granic pasa drogowego ul. [...]). W ocenie tut. Sądu należałoby rozważyć zasadność sporządzenia wstępnego geodezyjnego podziału działki 3 i opisanie w ten sposób – zwłaszcza wobec potencjalnej możliwości odmiennych rozstrzygnięć co do poszczególnych części – przedmiotu postępowania i motywów odmowy zwrotu konkretnie wskazanej części działki. Ponownie rozpatrując sprawę organ odniesie się także do okoliczności podnoszonej przez skarżącego, a to, że część działki 3 stanowi trawnik znajdujący się w pobliżu budynku usługowego. W ocenie Sądu, z uwagi na ograniczony zakres stwierdzonych braków w materiale dowodowym, usunięcie przedmiotowych uchybień jest możliwe bez ponownego przeprowadzania postępowania administracyjnego również w I instancji, stąd Sąd nie zdecydował się na zastosowanie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) i uchylenie także decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym miejscu można dodać, że Sąd dostrzega, że przyjęta przez organ konwencja oznaczenia przedmiotu rozstrzygnięcia była pochodną treści wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, w którym zakres żądania skarżącego został sprecyzowany poprzez wskazanie decyzji i orzeczeń wywłaszczeniowych. W tych zaś rozstrzygnięciach nieruchomości wywłaszczane wyszczególniono parcelami. Jednak zdaniem składu orzekającego, podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odnoszącego się do odmowy zwrotu jedynie części działki ewidencyjnej i pozostawienie kwestii pozostałej części działki do rozstrzygnięcia w innej decyzji, wymaga precyzyjnego uzasadnienia i wykazania, że także objęta niniejszym postępowaniem część działki została wykorzystana na cel związany z wywłaszczeniem. Zastosowanie się do tych wskazań pozwala stronie postępowania – co zostało już wyżej wskazane – uzyskanie pewności, czy i w jakim zakresie oraz na podstawie jakich zarzutów skarżyć rozstrzygnięcie organu, a w jakim zakresie zarzucać ewentualnie organowi bezczynność. Mając na uwadze powyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika z wyboru (radcy prawnego) w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł – łącznie 697 zł.