II OW 118/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia del. WSA Anna Szymańska, , po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Zarządcy [...] w O. [...] o dokonanie kontroli w budynkach zlokalizowanych w O. [...] przy ul. K. [...] i K. [...], z uwagi na wydobywanie się duszącego zapachu z przewodu kominowego postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...], w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Zarządcy W. [...] w O. o dokonanie kontroli w budynkach zlokalizowanych w O. przy ul. K. [...], z uwagi na wydobywanie się duszącego zapachu z przewodu kominowego. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że pismem z dnia 21 maja 2019 r. Zarządca ww. W. zwrócił się z prośbą o pomoc w rozwiązaniu problemu jakim jest przedostawanie się duszącego zapachu do lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego w budynku W. przy ul. K. [...] ze ściany przewodu kominowego wykorzystywanego na potrzeby urządzenia grzewczego zamontowanego w sąsiednim budynku przy ulicy K. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przesłał wniosek do Prezydenta Miasta [...], podnosząc, że "organem właściwym do działania w przypadku wystąpienia źródeł emisji substancji odorowych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 517 ze zm.) jest Referat Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...]". Wnioskodawca uznał powyższe stanowisko za błędne. Stwierdził, na podstawie analizy przedstawionej dokumentacji, że nieprawidłowo zabezpieczony jest przewód kominowy, gdzie zasadnym rozwiązaniem zabezpieczającym przedmiotowy przewód kominowy murowany z cegły może być montaż odpowiedniego wkładu żaroodpornego. Dodał, że kontrolę stanu technicznego przewodów dymowych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych mogą przeprowadzać osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Powołał się także na przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), zgodnie z którym, do zadań i kompetencji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego należy m.in. nadzorowanie wykonywania okresowych i nadzwyczajnych kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, wydawanie nakazów usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości czy sprawdzanie wykonania obowiązku niezwłocznego usunięcia istniejącego w obiekcie budowlanym zagrożenia. Mając na uwadze powyższe, Prezydent wniósł o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jako organu właściwego do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia 24 września 2019 r. wskazał, że na wniosek W. [...] przeprowadził w dniach 13 czerwca 2019 r., 11 września 2019 r. i 19 września 2019 r. czynności kontrolne w sprawie nieszczelnego przewodu kominowego, zgodnie ze swoimi kompetencjami. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego podjął czynności wyjaśniające i naprawcze. Natomiast, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) przekazał według właściwości do Prezydenta Miasta [...] podanie W. jedynie w sprawie "duszącego zapachu", gdyż jest on właściwy do działania w przypadku wystąpienia źródeł emisji substancji odorowych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 517 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta [...], a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] ma charakter sporu negatywnego, albowiem każda ze stron uważa się za niewłaściwą do rozpoznania wniosku Zarządcy W. [...] z dnia [...] maja 2019 r. Podnieść należy, że o tym, jaki organ będzie właściwy do rozpoznania konkretnego wniosku będzie decydowała jego treść, albowiem to wniosek strony determinuje kierunek prowadzonego postępowania. Organ administracji nie może kreować sprawy administracyjnej samodzielnie lecz jest związany treścią wniosku strony. Spór w niniejszej sprawie dotyczy właściwości organu do rozpoznania wniosku zawartego w piśmie W. [...] reprezentowanej przez zarządcę, w którym zwraca się ona "o pomoc w rozwiązaniu problemu, jakim jest przedostawanie się duszącego zapachu do lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego w budynku W.". Do pisma tego dołączono szereg dokumentów i pism kierowanych do właściciela budynku przy ul. K. [...] które, jak wynika z wniosku, pozostały bez odpowiedzi. Jednocześnie do wniosku dołączono Informację ze zdarzenia z dnia 27 lutego 2019 r. sporządzoną przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej, z której wynika, że "przypuszczalną przyczyną zgłoszonego zdarzenia – wydobywanie się podejrzanego zapachu w jednym z pomieszczeń mieszkania" jest nieszczelność przewodu kominowego. Również Opinia Kominiarska z dnia 22 lutego 2019 r. sporządzona przez P. P. wskazuje, że przewód kominowy przebiegający przez pokój lokalu nr [...] przy ul. K. [...] powyżej wyczystki kominowej był zaczopowany bardzo dużą ilością sadzy. W lokalu czuć zapychający zapach wydobywający się ze ściany w miejscu przebiegu tego przewodu. W ocenie mistrza kominiarskiego zapach ten jest skutkiem długiego zatkania lub zasmolenia przewodu sadzami przy czym opiniujący stwierdził, że do przewodu tego podłączone są urządzenia grzewcze lokalu budynku sąsiedniego. P. P. stwierdził dalej w opinii, że rozwiązaniem zabezpieczającym przewód kominowy murowany z cegły może być montaż odpowiedniego wkładu żaroodpornego przystosowanego do pracy na paliwa stale. Powyższe dokumenty wskazują, że "duszący zapach" może pozostawać w związku z nienależytym użytkowaniem lokalu (podłączenie urządzenia grzewczego przez właścicieli/użytkowników lokali w budynku sąsiednim) lub z nienależytym stanem technicznym przewodu kominowego. Zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego należy do zadań organów nadzoru budowlanego. Art. 83 ust. 1 omawianej ustawy również określa właściwość rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w sprawach m.in. prawidłowego użytkowania obiektu budowlanego jak i jego stanu technicznego niezależnie od tego czy nieprawidłowości te dotyczą całego obiektu czy jego części. W tym stanie rzeczy organem właściwym do rozpoznania wniosku zarządcy W. jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Wniosek ten bowiem zmierza do doprowadzenia przewodów kominowych do należytego stanu technicznego, w tym między innymi zlikwidowania wydobywającego się z niego zapachu. Okoliczności sprawy nie pozwalają także na przyjęcie za trafne stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że przekazał wniosek strony "jedynie w części dotyczącej duszącego zapachu" co uzasadniałoby – w ocenie organu przekazującego -właściwość Prezydenta Miasta jako organu właściwego do działania w przypadku wystąpienia źródeł emisji substancji odorowych w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Z pisma z dnia 23 maja 2019 r. (przekazującego podanie w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a.) nie wynika, aby przedmiotem przekazania była jedynie część wniosku dotycząca "duszącego zapachu". Analiza treści tego pisma nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy ono całego wniosku W. a uzasadniając właściwość Prezydenta Miasta wskazuje się na emisje substancji odorowych. Tymczasem z wniosku W. ani też znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby duszący zapach związany był z odrębnym od stanu technicznego lub sposobu użytkowania przewodu kominowego źródłem takich emisji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.