I GSK 701/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 53/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) wyrokiem z 17 marca 2021 r. I SA/Bk 53/21, oddalił skargę A. sp. z o.o. w Ł. (dalej: spółka lub skarżąca) na czynność Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej: Prezydent) w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Spółka złożyła skargą na czynność Prezydenta w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej przysługującej za listopad 2020 r. dla słuchaczy B. w B. Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.; dalej: ufzo) w zw. z § 10 ust. 9-13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 493 ze zm.; dalej: rozporządzenie COVID), poprzez nieprzekazanie w listopadzie 2020 r. dotacji w pełnej wysokości, tj. wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na ilość słuchaczy wskazanych przez szkołę, w terminie do 30 listopada 2020 r. Zdaniem spółki, dokonując wypłaty dotacji za wskazany miesiąc organ wypłacił ją w zaniżonej kwocie, nie wskazując jednocześnie z jakich powodów dokonuje zaniżenia dotacji. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki. W pierwszej kolejności WSA wskazał, że przedmiotem kontroli jest przekazanie dotacji oświatowej w zaniżonej w ocenie skarżącej wysokości. Podstawą prawną wypłaty dotacji była zaś ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.; dalej: ppsa). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności, WSA nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ufzo i w zw. z § 10 ust. 9-13 rozporządzenie COVID. WSA przytoczył przepisy art. 26 ust. 2, art. 34 ust. 1 i 3 ufzo oraz § 10 ust. 9-13 rozporządzenie COVID ze zmianami i uznał, że w związku z wprowadzeniem 24 października 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia funkcjonowania szkół ponadpodstawowych, wysokość dotacji w listopadzie 2020 r. uzależniona była od faktycznej liczby uczniów wykazanych na pierwszy dzień listopada 2020 r., skorygowanej o różnicę między liczbą uczniów, na których przekazano dotację w październiku 2020 r., a faktyczną liczbą uczniów spełniających warunek frekwencyjny w październiku 2020 r. WSA wskazał, że z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę i dołączonych dokumentów (wyliczenie dotacji, lista uczniów z frekwencją w październiku 2020 r.) wynika, że frekwencję w październiku 2020 r. spełniło [...] spośród [...] uczniów wykazanych na pierwszy dzień roboczy października 2020 r., z czego: [...] ze [...] uczniów na kierunku technik administracji, [...] z [...] uczniów na kierunku technik archiwista, [...] ze [...] uczniów na kierunku technik bezpieczeństwa i higieny pracy, [...] z [...] uczniów na kierunku technik rachunkowości, [...] ze [...] uczniów na kierunku technik florysta, [...] z [...] uczniów na kierunku technik informatyk, [...] ze [...] uczniów na kierunku technik usług kosmetycznych (dane wprowadzone przez szkołę do systemu obsługi dotacji dla placówek niepublicznych). Poza tym organ naliczył dotację za spełnienie wymogu frekwencyjnego trzem innym uczniom niewykazanym przez szkołę w systemie. Łącznie – zgodnie z danym przekazanymi przez skarżącą – wymóg frekwencyjny w październiku spełniło [...] uczniów. Na pierwszy dzień roboczy listopada 2020 r. liczba słuchaczy w szkole wynosiła [...]. Organ prawidłowo skorygował tę wysokość o różnicę pomiędzy zaliczką za listopad 2020 r. według stanu wykazanego przez szkołę na pierwszy dzień tego miesiąca a liczbą osób, które w październiku 2020 r. nie spełniły warunku frekwencyjnego pomnożoną o właściwą stawkę wagi. WSA podkreślił, że w skardze spółka, poza przytoczeniem przepisów prawa, nie wskazała, na czym konkretnie polegało naruszenie przez Prezydenta art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ufzo i § 10 ust. 9-13 rozporządzenie COVID. Tymczasem z dokumentacji sprawy nie wynika, aby przed wniesieniem skargi spółka domagała się od organu wypłaty brakującej – jej zdaniem – kwoty dotacji lub wskazania przyczyn zaniżenia wypłaty. Z motywów skargi nie wynika, dlaczego spółka uważa, że zaniżono dotację o 15.855,20 zł. Organ natomiast wyjaśnił, z odniesieniem się do właściwych przepisów prawa, w jaki sposób wyliczył należną dotację za listopad 2020 r., którą przekazał stronie przelewem dokonanym [...] listopada 2020 r. Stanowisko to nie zostało podważone przez spółkę. Wobec tego WSA nie znalazł podstaw do uznania, że wypłata nastąpiła z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy WSA, w oparciu o art. 151 ppsa, oddalił skargę. Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA skarżąc go całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie, tj.: 1. prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 ppsa, poprzez przyjęcie przez WSA, że w sprawie zachodzi kognicja sądów administracyjnych, co w konsekwencji spowodowało, że sąd rozpoznał skargę merytorycznie i ją oddalił, zamiast odrzucić, w sytuacji braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie; 2. prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ufzo w zw. z § 10 ust. 9-13 rozporządzenia COVID w brzmieniu obowiązującym od 01 do 30 listopada 2020 r.: a) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA, iż organ wypłacił dotację zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy przepisy ufzo oraz rozporządzenia COVID nie uzależniają kwestii wypłaty dotacji od posiadania statusu słuchacza w pierwszym dniu miesiąca, zatem dotacja winna być wypłacona na każdego słuchacza, który spełnił ustawowe warunki do otrzymania dotacji oświatowej niezależnie od terminu uzyskania przez niego statusu słuchacza, a ponadto organ przy obliczaniu należnej dotacji nie uwzględnił wszystkich słuchaczy, którzy uzyskali frekwencję w październiku 2020 r.; b) w zw. z art. § 2 ust. 3 i 7 uchwały nr XII/193/19 Rady Miasta Białystok z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych i publicznych szkół i palcówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Podl.2019.3589 z 5 lipca 2019 r.), poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy organ ustalając wysokość należnej skarżącej dotacji oświatowej za listopad 2020 r. winien wziąć pod uwagę także pisemne informacje miesięczne przekazywane przez skarżącą zgodnie z ww. uchwałą; 3. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151 i art. 106 § 3 ppsa, poprzez pominięcie przez WSA istotnych okoliczności, m.in. to, że organ dopiero na etapie postępowania sądowego przedstawił informacje w zakresie sposobu wyliczenia kwoty dotacji należnej, a tym samym brak było możliwości dokonania pełnej oceny przez WSA prawidłowości postępowania organu przedmiotowej, a WSA mógł skorzystać ze swoich uprawnień wynikających z przepisów prawa w związku z istniejącymi wątpliwościami co do danych zaprezentowanych przez organ i ich źródła w świetle stanowiska skarżącej dotacja została wypłacona w zaniżonej wysokości oraz regulacji trybu wypłaty dotacji wynikającego także z uchwały organu stanowiącego Miasta Białystok, co w konsekwencji miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i spowodowało, że WSA nie uwzględnił skargi, nie uznał bezskuteczności czynności i nie zobowiązał organu do ponownego rozpatrzenia sprawy, a skargę oddalił. Z uwagi na powyższe, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi na czynność Prezydenta; gdyby jednak NSA uznał, że skarga nie podlegała odrzuceniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie od Prezydenta na rzecz spółki kosztów postępowania przed NSA wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w szczególności przy uwzględnieniu trybu wskazanego w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID. Prezydent nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 ppsa. W pierwszej kolejności należało się odnieść do wniosku skarżącej kasacyjnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, z uwagi na braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to wniosek zasadny. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prawidłowo wywiódł, dlaczego kwestia kontroli czynności dotyczącej wypłaty kwoty dotacji oświatowej, o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 ufzo, należy do kognicji sądów administracyjnych. Wskazać należy, że zagadnienie to było przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego (notabene także w sprawie ze skargi spółki) w wyroku z 19 marca 2021 r. sygn. akt I GSK 1730/20 (dostępny: na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). W przywołanym wyroku wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 ufzo, to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Z treści art. 47 ufzo nie wynika zatem jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustalenia wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie, w całości podziela powyższy pogląd. Zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 ppsa jest chybiony. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że dotyczą one zarówno naruszenia przepisów procesowych (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) jak i przepisów materialnych (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W takiej sytuacji należało rozpocząć od oceny zarzutów procesowych, gdyż te dotyczą oceny, czy WSA przyjął do rozpoznania sprawy prawidłowo ustalony stan faktyczny. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła w tym zakresie naruszenie przez WSA przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151 i art. 106 § 3 ppsa. Nie są to zarzuty usprawiedliwione. Przede wszystkim wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA przedstawił, wbrew ocenie skarżącej kasacyjnej, szczegółowe wyliczenie spornej dotacji z podaniem stosownych danych w postaci listy uczniów z ich frekwencją na lekcjach w październiku 2020 r. Z przedstawionych danych wynika, że frekwencję w październiku 2020 r. spełniło [...] spośród [...] uczniów wykazanych na pierwszy dzień roboczy października 2020 r., z czego: [...] ze [...] uczniów na kierunku technik administracji, [...] z [...] uczniów na kierunku technik archiwista, [...] ze [...] uczniów na kierunku technik bezpieczeństwa i higieny pracy, [...] z [...] uczniów na kierunku technik rachunkowości, [...] ze [...] uczniów na kierunku technik florysta, [...] z [...] uczniów na kierunku technik informatyk, [...] ze [...] uczniów na kierunku technik usług kosmetycznych (dane wprowadzone przez szkołę do systemu obsługi dotacji dla placówek niepublicznych). Poza tym organ naliczył dotację – co ma także znaczenie w kontekście dalej omówionych zarzutów materialnych – za spełnienie wymogu frekwencyjnego trzem innym uczniom niewykazanym przez szkołę w systemie. Łącznie – zgodnie z danym przekazanymi przez skarżącą – wymóg frekwencyjny w październiku spełniło [...] uczniów. Z kolei na pierwszy dzień roboczy listopada 2020 r. liczba słuchaczy w szkole wynosiła [...]. Organ skorygował tę wysokość o różnicę pomiędzy zaliczką za listopad 2020 r. według stanu wykazanego przez szkołę na pierwszy dzień tego miesiąca a liczbą osób, które w październiku 2020 r. nie spełniły warunku frekwencyjnego pomnożoną o właściwą stawkę wagi. Przekładając powyższe do omawianego zarzutu, stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała w sposób konkretny, tj. odnoszący się do zaprezentowanych wyliczeń, w którym miejscu WSA popełnił błąd. Innymi słowy na jakich dodatkowo uczniów powinna zostać przyznana dotacja czy też na jakich to uczniów dotacja nie została wypłacona. Takich wskazań skarga kasacyjna nie zawiera. Spółka w motywach skargi kasacyjnej stwierdziła, że sąd "nie uwzględnił zarzutu skarżącej zaniżenia kwoty dotacji, która była należna skarżącej za listopad 2020 r., pomimo przedstawienia konkretnych kwot w skardze, które stanowiły wysokość zaniżenia dotacji należnej". Tymczasem w skardze do WSA wskazano jedynie ogólnie na kwotę 15.855,20 zł, jako na kwotę zaniżonej dotacji, bez jakiegokolwiek przedstawienia, co na podaną kwotę się składa, tj. za jakich konkretnie uczniów dotacja nie została przez organ wypłacona. Nie jest także zasadne twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że organ dopiero na etapie postępowania sądowego przedstawił informacje w zakresie sposobu wyliczenia kwoty dotacji należnej, a tym samym brak było możliwości dokonania pełnej oceny przez WSA. Wynika to z tego, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej jest specyficznym postępowaniem, w którym dopiero na etapie sądowym organ ma możliwość przedstawienia sposobu wyliczenia wypłacanej dotacji. Sama czynność wypłaty dokonuje się bowiem na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów i jest czynnością natury technicznej w postaci wypłaty dotacji. W tej sytuacji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151 i art. 106 § 3 ppsa, ponieważ WSA na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy, a skarżąca kasacyjnie skutecznie go nie podważyła. Pierwszy z zarzutów materialnych skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 26 ust. 2 ufzo w zw. z § 10 ust. 9-13 rozporządzenia COVID w brzmieniu obowiązującym od 01 do 30 listopada 2020 r., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA, iż organ wypłacił dotację zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy przepisy ufzo oraz rozporządzenia COVID nie uzależniają kwestii wypłaty dotacji od posiadania statusu słuchacza w pierwszym dniu miesiąca, zatem dotacja winna być wypłacona na każdego słuchacza, który spełnił ustawowe warunki do otrzymania dotacji oświatowej niezależnie od terminu uzyskania przez niego statusu słuchacza, a ponadto organ przy obliczaniu należnej dotacji nie uwzględnił wszystkich słuchaczy, którzy uzyskali frekwencję w październiku 2020 r. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Przede wszystkim wskazać należy, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przytaczając treść art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 3 ufzo oraz przepisów § 10 ust. 9-13 rozporządzenia COVID, wbrew stanowisku spółki, nie zaprzeczył temu, że w związku z faktem, iż w listopadzie trwał stan ograniczenia szkół dotacja winna zostać wypłacona na słuchaczy, którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu w odniesieniu do okresu, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenia funkcjonowania szkoły, tj. w październiku 2020 r. Tak też się stało, ponieważ organ wyliczył dotację w ten sposób, że liczba [...] uczniów, którzy spełnili wymóg frekwencyjny w październiku 2020 r. była to liczbą uczniów na którą wyliczono dotację za listopad 2020 r. Ponadto zauważyć należy, tak jak wyżej wskazano – że organ naliczył dotację za spełnienie wymogu frekwencyjnego trzem innym uczniom niewykazanym przez szkołę w systemie, a więc takim którzy nie posiadali statusu ucznia w pierwszym dniu miesiąca. Tak więc również z tego powodu nie można przyjąć, że sporna dotacja została wyliczona w sposób nieprawidłowy. Drugi z zarzutów materialnych dotyczący naruszenia art. 38 ust. 1 ufzo w zw. z § 2 ust. 3 i 7 uchwały, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy organ ustalając wysokość należnej skarżącej dotacji oświatowej za listopad 2020 r. winien wziąć pod uwagę także pisemne informacje miesięczne przekazywane przez skarżącą zgodnie z ww. uchwałą. Zarzut ten jest niezasadny, ponieważ skarżąca kasacyjnie nie wykazała w sposób konkretny jakie to miesięczne informacje spółka przekazała, a co nie zostało wzięte przez organ przy wyliczeniu dotacji oświatowej za listopad 2020 r. Brak takich określonych wskazań, przy szczegółowym przedstawieniu sposobu obliczenia dotacji przez organ – i co ważne – opartych na znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, czyni ten zarzuty bezpodstawnym. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.