I OSK 1113/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 478/17 w sprawie ze skargi H. S. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 listopada 2017 r.-sygn. akt SA/Gd 478/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi H. S. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalono skargę. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 9a, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z [...] lipca 2015 r., którą odmówiono M. P., A. S., B. J., T. .S., S. S., H. S., K. S., E. P., J. K. oraz J. L. (dalej zwanych "skarżący") zwrotu nieruchomości położonych w G., stanowiących aktualnie części działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] (k.m.[..]) oraz [...] (k.m.[...]) i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w G., stanowiących aktualnie części działek nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz część działki nr [...], obr.[...], w granicach wywłaszczonych parceli nr [...], [...] i [...] i [...] (po sprostowaniu oczywistej omyłki postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r.). Postępowanie w sprawie zainicjowane zostało przez skarżących, którzy w złożonym [...] lutego 2005 r. wniosku domagali się zwrotu nieruchomości położonych w G., stanowiących dawniej parcele nr [...], [...] oraz [...] i [...], jako zbędnych na cel, na jaki zostały wywłaszczone. Organ pierwszej instancji ustalił, że na mocy rezolucji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Toruniu z dnia 12 marca 1925 r. doszło do wywłaszczenia wskazanych parceli o łącznej powierzchni [...] m2 na cele budowy portu w .G. Na podstawie dokonanych oględzin nieruchomości, informacji udzielonych przez Zarząd Portu Morskiego w G. oraz Urząd Miejski w G. ustalono, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] w całości, a działka nr [...] w części, wchodzą w skład infrastruktury portowej (drogowej i kolejowej) zapewniającej dostęp do wschodniej części portu. Działki te stanowią tereny zajęte pod pas drogowy, chodniki, zieleń. Nad częścią działki nr [...] przebiega także naziemne przejście komunikacyjne do stacji Szybkiej Kolei Miejskiej G.-Stocznia oraz do ul. M., zaś na części działki nr [...] posadowiona jest konstrukcja schodów, stanowiąca ww. przejście komunikacyjne. Organ stwierdził, że działki, których zwrotu domagają się wnioskodawcy, w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich stanowią infrastrukturę portową, zapewniając dostęp do portów i przystani morskich i z tego względu mają podstawowe znaczenie dla gospodarki narodowej. Zatem wyłączona jest możliwość ich zwrotu, a upływ terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n., nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewoda Pomorski, wskutek wniesienia odwołania od opisanej decyzji, uchylił ją w całości i odmówił zwrotu żądanych nieruchomości, uwzględniając przy tym zmiany ewidencyjne gruntów Miasta G. Przyczyną decyzji reformatoryjnej była konieczność zmiany numerów działek, gdyż obecnie działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowią odpowiednio części działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...]. Ponadto, Prezydent Miasta Gdańska błędnie wskazał jako podstawę odmowy zwrotu nieruchomości art. 5 ust. 1 i ust. 2a ustawy o portach i przystaniach morskich, a przepis ten odnosi się do infrastruktury stanowiącej własność Skarbu Państwa, zaś właścicielem spornych nieruchomości jest Gmina Miasta G.. Jednak, zdaniem organu odwoławczego błędne wnioski, jakie wyciągnął Prezydent Miasta G., nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewoda Pomorski w zakresie stanu prawnego odwołał się do art. 2 u.g.n., art. 1 i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1140 ze zm.), zwanej dalej u.d.p. oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.), zwanej dalej p.r.d., a także do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Odnosząc się do wywłaszczonych części działek o dawnych numerach [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...] o pow. [...] oraz [..] o pow. [..] m2 (do roku 1990 ulica M., a obecnie J. W., będąca drogą powiatową), organ odwoławczy stwierdził, że stanowią drogi publiczne, a pod względem faktycznym potwierdzają to znajdujące się na nieruchomościach elementy przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, takie jak jezdnia (nawierzchnia asfaltowa), wiadukty, chodniki, przejścia dla pieszych, schody, pobocza. W części natomiast zajętej pod infrastrukturę kolejową, Wojewoda uznał, że zachodzi również druga przesłanka negatywna – realizacja celu wywłaszczenia, a to budowa portu G.. Teren spornych działek został bowiem zagospodarowany pod infrastrukturę portową, zapewniającą dostęp do portów i przystani morskich. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesionej przez jedną tylko ze skarżących, H. S., zarzucono organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez co nie wyjaśniono i nie zebrano w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego i nie dokonano oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego tego, czy dana okoliczność została udowodniona, w szczególności poprzez oparcie się w całości na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji naruszono art. 15 K.p.a. pozbawiając strony postępowania prawa do merytorycznego i niezależnego rozpoznania sprawy przez organy administracji dwóch instancji. Ponadto zarzucono, że organ błędnie uznał wszystkie działki, w stosunku do których została wydana zaskarżona decyzja (tj. część powierzchni działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] w G. oraz część powierzchni działki o numerze [...], obr. [...] w G.) za drogi publiczne, w konsekwencji czego dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, uznając jako drogę publiczną (względnie pas drogowy tożsamy dla potrzeb niniejszej sprawy z drogą publiczną) elementy nie służące bezpośrednio do zarządzania drogami i nie związane z obsługą ruchu drogowego, mogące funkcjonować zupełnie niezależnie od prowadzonego ruchu pojazdów (np. skarpy, elementy zieleni, schody do przystanku itp.). Zarzucono także, że niezasadnie przyznano kluczowe znaczenie w kontekście oceny zagospodarowania terenu przez infrastrukturę portową wszystkich działek, w stosunku do których została wydana zaskarżona decyzja, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w G. od strony lądu (Dz. U. z 2003 r., nr. 35, poz. 294 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 listopada 2015 roku w sprawie granicy portu morskiego w G.(Dz. U. z 2015 r., poz. 294 ze zm.). Zdaniem skarżącej, przedstawione uchybienia doprowadziły do bezpodstawnego przyjęcie, że wszystkie działki, w stosunku do których została wydana zaskarżona decyzja, zagospodarowane są przez infrastrukturę portową, zapewniającą dostęp do portów i przystani morskich. Stanowiło to błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Błędnie przyjęto bowiem, że cel wywłaszczenia w postaci budowy Portu w G. został zrealizowany w stosunku do wszystkich działek, co do których została wydana zaskarżona decyzja. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Tak też wniosła uczestniczka postępowania - Gmina Miasta G. - uzasadniając niezasadność zarzutów skargi oraz popierając stanowisko zajęte przez Wojewodę Pomorskiego. Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Jako niekwestionowane w sprawie Sąd wskazał datę i podstawę prawną wywłaszczenia spornych działek, dokonane w trybie ustawy z 11 czerwca 1874 r. o wywłaszczeniu nieruchomości (Zbiór ustaw pruskich str. 221 i nast.), rezolucją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Toruniu z dnia 12 marca 1925 r., sygn. akt. S.A.IV-746/25, uzupełnioną "rezolucją dodatkową" z dnia 28 stycznia 1925 r. sygn. akt. S.A.IV.746/25-367/26. Jako niesporne Sąd potraktował także ustalenia dokonane na dzień [...] października 2014 r. w zakresie ewidencyjnego oznaczenia wywłaszczonych działek wchodzących w skład parceli z 1924 r., wywłaszczonych na potrzeby budowy Portu Morskiego w G., a obecnie stanowiących własność Gminy Miasta G.. Sąd wyjaśnił, odnosząc się do istotnych dla sprawy aktów prawnych w aspekcie historycznym, że przed dniem 24 września 1934 r., kiedy to wydano rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r., nr 86 poz. 776), obowiązywały w Polsce ustawy dzielnicowe, a w byłym zaborze pruskim - ustawa z dnia 11 czerwca 1874 r. Budowa portu w G. została natomiast przewidziana w ustawie z dnia 23 września 1922 r. o budowie portu w G. (Dz. U. z 1922 r., nr 90, poz. 824). Zdaniem Sądu, pomocny dla oceny realizacji celu dokonanego w 1925 r. wywłaszczenia był § 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 1 czerwca 1927 r. o popieraniu rozbudowy i rozwoju gospodarczego miasta i portu G. (Dz. U. z dnia 10 czerwca 1927 r., nr 51, poz. 452) nadający Miastu G. oraz przedsiębiorstwom handlowym i przemysłowym na obszarze tego miasta szczególne przywileje. W przepisie tym ustanowiono, że "ze względów wyższej użyteczności mogą być na rzecz Skarbu, miasta lub portu G. wywłaszczane grunta, potrzebne dla celów komunikacyjnych rozbudowy składów i urządzeń portowych, rozbudowy wolnej strefy portowej w wypadkach gospodarczej konieczności państwowej w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 11 czerwca 1874 r. o wywłaszczeniu nieruchomości (Zb. Ust. pruskich str. 221 i nast.)". W ocenie Sądu treść tego przepisu dodatkowo potwierdza, że celami budowy "portu G." były także "cele komunikacyjne rozbudowy składów i urządzeń portowych". Odnosząc się do ustaleń Wojewody, Sąd I instancji uznał za dowód istotny dla sprawy po pierwsze – projekt modernizacji ulicy J. W. z 1998 r., z którego wynika, że sporne działki zajęte są zarówno pod drogi publiczne jak również pod infrastrukturę kolejową z uwagi na skrzyżowanie dwupoziomowe linii kolejowej z drogą publiczną. Po drugie, istotne znaczenie miało w opinii Sądu I instancji pismo Wiceprezesa Zarządu Morskiego Portu G. S.A. z dnia [...] kwietnia 2015 r., opisujące przedmiotowe działki jako znajdujące się w granicach administracyjnych portu morskiego w G., określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2003 r., w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w G. od strony lądu (Dz. U. z 2003 r., nr 35, poz. 294). Po trzecie, jako istotny potraktował Sąd dowód z oględzin spornych działek, przeprowadzony [...] kwietnia 2015 r. Na podstawie oględzin ustalono, że działka nr [...], obecnie część działki nr [...], o pow. [...] m2, stanowi fragment zagospodarowany niewielkim fragmentem trawnika, usytuowanego wzdłuż chodnika biegnącego przy ul. J. W., działka nr [...], obecnie część działki nr [...], o pow. [...] m2, urządzona jest w przeważającej części pod pas drogowy ul. J. W., pokrytej asfaltem. Na części działki urządzone są także chodniki dla pieszych, po obu stronach ulicy. Nad częścią działki przebiega też przejście komunikacyjne - naziemne, prowadzące do stacji SKM G. S. oraz do ulicy M.. Działka nr [...], obecnie część działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowi w niewielkiej części porośniętą trawą skarpę, na której znajduje się konstrukcja schodów prowadzących do przystanku SKM G. S. Działka nr [...], obecnie część działki nr [...] o pow. [...] m2, urządzona jest pod pas drogowy ul. J. W. oraz pod pobocze porośnięte trawą. Działka nr [...], obecnie część działki nr [...], o pow. [...] m2 zagospodarowana jest pod pas drogowy ul. J. W.; działka nr [...], obecnie część działki nr [...], o pow. [...] m2, stanowi pas zieleni usytuowany na skarpie. Przechodząc do analizy stanu prawnego Sąd wskazał art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), który określa przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, co według art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi główną podstawę uzasadniającą zwrot nieruchomości. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 i poglądu orzecznictwa sądów administracyjnych Sąd podzielił stanowisko Wojewody co do tego, że w przypadku zrealizowania na nieruchomości celu jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie u.g.n.), okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjęło, że wskazany wyrok Trybunału znajduje odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. W konsekwencji, określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można bowiem oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie. Sąd uznał także za prawidłowe ustalenia organu co do tego, że sporne działki pozostają w granicach wyznaczonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia granicy Portu Morskiego w G. od strony lądu (Dz. U. z 2003 r., nr 35, poz. 294), właściwym i obowiązującym na dzień złożenia wniosku. Obwiązujące w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie granicy portu morskiego w G. (Dz. U. z 2015 r., poz. 294) również pozostawiło status terenu obejmującego wnioskowane działki jako teren portu morskiego w G. Oceniając stan sprawy w aspekcie historycznym Sąd wskazał, że przedmiotowe działki wchodziły w teren portu w G., ustalony w § 1 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 lipca 1936 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych w sprawie ustalenia granicy terytorialnej morskiego portu handlowego w G. (z załącznikiem graficznym publ. w Dz. U. nr 65, poz. 480), który był aktem poprzedzającym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2003 r. Fakt pozostawania przedmiotowych działek w granicach portu morskiego w G. od strony lądu potwierdza też, zdaniem Sądu, informacja wynikająca z pisma Wiceprezesa Zarządu Morskiego Portu Handlowego w G. Sąd uznał także za prawidłowe ustalenia co do tego, że sporne działki zostały zagospodarowane w ramach realizacji portu G. w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania portu, zdefiniowanego przez Sąd zgodnie ze Słownikiem języka polskiego, PWN 2017 jako "obszar wodny wraz z przylegającym pasem lądu, wyposażony w urządzenia zapewniające postój i obsługę statków, przeładunek towarów i obsługę pasażerów". Biorąc pod uwagę treść rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 1 czerwca 1927 r., jako uprawnione przyjął Sąd stanowisko, że na spornych działkach pozostających w granicach portu G. od okresu sprzed II wojny światowej, cel wywłaszczenia został zrealizowany i nastąpiło to przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonych. Aprobując także szerokie rozumienie inwestycji, jaką była budowa portu w G. Sąd wskazał, że nie można co do zasady wykluczyć możliwości, że na przestrzeni czasu na terenie tej inwestycji powstał obiekt lub obiekty aktualnie niezbędne do jego funkcjonowania takie jak drogi dojazdowe, torowiska, parkingi, budynki, itd. Skoro bowiem wywłaszczenia dokonano w 1925 r., nakłada to na organ obowiązek szerszej interpretacji celu jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym, tak by pozostawało to w zgodzie z aktualnymi standardami prawnymi. Już bowiem w okresie przedwojennym przewidziano w ramach rozbudowy portu w G. konieczne dla jego funkcjonowania ciągi komunikacyjne. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skarżącej dotyczącego błędnego zakwalifikowania wywłaszczonych działek jako drogi publiczne Sąd wskazał, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu o czym stanowi - art. 4 pkt 1, art. 5, art. 6 i art. 22 ustawy o drogach publicznych. Sąd przywołał także art. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem dla pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Sąd zaaprobował ustalenia potwierdzone protokołem z oględzin z dnia 29 kwietnia 2015 r., z których wynikało, że na spornych nieruchomościach znajduje się budowla definiowana jako droga. Wyjaśniła, że wskazują na to znajdujące się tam elementy przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, takie jak jezdnia (nawierzchnia asfaltowa), wiadukty, chodniki, przejścia dla pieszych, schody, pobocza, itd. Ulica J. W., funkcjonująca do końca 1990 r. pod nazwą M., zaliczona została do kategorii dróg powiatowych na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.). Zdaniem Sądu, skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń i oceny Wojewody, co do tego, że usytuowanie nieruchomości stanowiących sporne działki oraz znajdującą się na nich infrastrukturą wskazują na położenie w ciągu komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym i pieszym, a ze spornych nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem, a także, że część spornych działek stanowi infrastrukturę kolejową, jak o tym mowa w piśmie Zarządu Dróg i Zieleni z dnia [...] grudnia 2014 r., co wprawdzie oznacza, że nie wszystkie nieruchomości stanowią drogę publiczną, jednakże podkreślona wcześniej realizacja celu wywłaszczenia, sprzeciwia się możliwości zwrotu w jakiejkolwiek części. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd podniósł, że wykluczona jest możliwość zwrotu nieruchomości stanowiących drogi publiczne. Nawet w razie zbędności wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie zawartej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w sytuacji, gdy stanowi ona w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część, stosownie do ustawy o drogach publicznych nieruchomość nie podlega zwrotowi. Również pozostałe zarzuty zamieszczone w skardze zostały uznane za niezasadne, gdyż w sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy, potwierdzający realizację celu wywłaszczenia, który nie został skutecznie podważony przez stronę skarżącą. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez H. S. S., zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] maja 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Skarżąca kasacyjnie przedstawiła zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. W ramach uchybień procesowych, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazała na naruszenie: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 maja 2017 r. w sytuacji, w której Wojewoda Pomorski zaniechał zgromadzenia jakiegokolwiek materiału dowodowego i oparł się w całości na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji - w konsekwencji czego dopuścił się naruszenia art. 136 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. polegającego na pozbawieniu stron postępowania prawa do merytorycznego i niezależnego rozpoznania sprawy przez organy administracji dwóch instancji - co winno skutkować uwzględnieniem skargi uchyleniem jej w całości; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 maja 2017 r. w sytuacji, w której Wojewoda Pomorski bezpodstawnie przyjął, że wszystkie działki w stosunku do których została wydana zaskarżona decyzja (tj. część powierzchni działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] w G. oraz część powierzchni działki o numerze [...], obr. [...] w G.) stanowią drogę publiczną; 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2017 r. w sytuacji, w której Wojewoda Pomorski bezpodstawnie przyjął, że kluczowe znaczenie w kontekście oceny zagospodarowania terenu przez infrastrukturę portową wszystkich działek, w stosunku do których została wydana zaskarżona decyzja, ma rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2003 roku w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w G. od strony lądu (Dz. U. z 2003 roku, nr. 35, poz. 294, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 listopada 2015 roku w sprawie granicy portu morskiego w G. (Dz. U. z 2015 roku, poz. 294, ze zm.), w związku z czym Wojewoda Pomorski bezpodstawnie przyjął, że wszystkie działki, w stosunku do których została wydana zaskarżona decyzja zagospodarowane są przez infrastrukturę portową, zapewniającą dostęp do portów i przystani morskich. W ramach naruszenia przepisów prawa materialnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucono naruszenie: 1. art. 1 w zw. z art. 4 pkt ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60, ze zm.; dalej "u.d.p.") w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze. zm.; dalej "p.r.d.") przez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że jako droga publiczna (względnie pas drogowy tożsamy dla potrzeb niniejszej sprawy z drogą publiczną) mogą być potraktowane elementy nie służące bezpośrednio do zarządzania drogami i nie związane z obsługą ruchu drogowego, mogące funkcjonować zupełnie niezależnie od prowadzonego ruchu pojazdów (np. skarpy, elementy zieleni, schody do przystanku itp.) - co winno skutkować uwzględnieniem skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 maja 2017 r. i uchyleniem jej w całości; 2. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741, ze zm. - dalej jako "u.g.n.") poprzez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że cel wywłaszczenia w postaci budowy Portu w G. został zrealizowany w stosunku do wszystkich działek, co do których została wydana zaskarżona decyzja (tj. część powierzchni działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] w G. oraz część powierzchni działki o numerze [...], obr. [...] w G.) - co winno skutkować uwzględnieniem skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2017 r. i uchyleniem jej w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor dokonał obszernej interpretacji zasady swobodnej oceny dowodów, zasady prawdy obiektywnej, jak też zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady dwuinstancyjności. Jego zdaniem, Wojewoda Pomorski nie sprostał swoim obowiązkom wynikającym z przywołanych zasad postępowania administracyjnego. Zaniechał zweryfikowana prawdziwości ustaleń faktycznych organu I instancji, w tym zwłaszcza oględzin terenu, które przeprowadzono w 2015 r., czyli dwa lata wcześniej i nie pozyskał materiału dowodowego ponad to co zostało zgromadzone przed organem I instancji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wynik oględzin, z których wynika, że na spornych działkach widoczne są fragmenty trawnika, skarpa porośnięta trawą, konstrukcja schodów prowadzących do przystanku SKM G. S., pobocze porośnięte trawą i pas zieleni usytuowany na skarpie - nie pozwalają przyjąć, że są to elementy służące bezpośrednio do zarządzania drogami i związane z obsługą ruchu drogowego, mające funkcjonować niezależnie od prowadzonego ruchu pojazdów. Przywołując brzmienie art. 1, art. 4 pkt 2 i art. 2 pkt 1 p.r.d. oraz stanowisko orzecznictwa, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że nie jest wystarczające dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługa ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą. Tymczasem Wojewoda Pomorski nie dokonał oceny charakteru, sposobu zagospodarowania i związku funkcjonalnego wskazanych w protokole oględzin części działek pod względem tego czy są związane z drogami publicznymi, w których okolicy się znajdują, zwłaszcza znajdująca się na działkach o numerach [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]) "skarpa porośnięta trawą". Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Wojewoda Pomorski nie ustalił także jakie są granice drogi publicznej oraz które części działek objętych postępowaniem znajdują się w jej pasie drogowym. Organ II instancji ograniczył się do przyjęcia, że na nieruchomościach znajdują się elementy przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, takie jak jezdnia (nawierzchnia asfaltowa), wiadukty, chodniki, przejścia dla pieszych, schody, pobocza, itd. Natomiast, w ocenie skarżącej kasacyjnie, przynajmniej część działek objętych postępowaniem nie znajduje się w pasie drogowym pobliskich dróg publicznych, oraz nie stanowi obiektów budowlanych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, lub urządzeń związane z potrzebą zarządzania drogą publiczną. Odmowa uznania powyższych obiektów za obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą powinna skutkować przyjęciem, że część działek objętych niniejszy postępowaniem nie znajduje się w pasie drogowym pobliskich dróg publicznych, a co za tym idzie, nie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca zwrot tych fragmentów działek, gdyż te fragmenty nie stanowią drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. Przechodząc do uzasadnienia uchybień prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wskazał, że naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. polega na błędnym przyjęciu, że cel wywłaszczenia w postaci budowy Portu w .G został zrealizowany w stosunku do wszystkich działek, co do których została wydana decyzja z dnia [...] maja 2017 r. Po przytoczeniu fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji wykazuje przyczyny pozwalające przyjąć, że sporne działki znajdują się w obszarze portu G. i cel ich wywłaszczenia został spełniony, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że stanowisko Sądu i instancji nie zasługuje na aprobatę. Organ II instancji bez dokonania ustaleń "apriorycznie" założył, że na wszystkich działkach objętych postępowanie o zwrot zrealizowano wywłaszczenie w postaci infrastruktury portu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie trudno założyć, że skarpa na części nieurządzonej działki może stanowić przylegający do portu pas lądu, wyposażony w urządzenia zapewniające postój i obsługę statków, przeładunek towarów i obsługę pasażerów, a tak określił Sąd I instancji szeroko pojęte znaczenie "portu". Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle, nigdy nie rozszerzająco. Zwrócił uwagę, że w sprawie kontrolowanej przed Sądem I instancji cel wywłaszczenia został określony niezwykle precyzyjnie, mianowicie wywłaszczenie miało nastąpić na cel określony jako budowa portu w G. Tym samym brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia tak jak to czyni organ II instancji (a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku), że doszło do realizacji celu wywłaszczenia w sytuacji, w której dana nieruchomość nie została zagospodarowana na cel jakim była budowa portu w G. i do dnia dzisiejszego nie ma z tym portem żadnego związku poza oczywistą bliskością geograficzną. Jego zdaniem fakt, że działka znajduje się w graniach administracyjnych portu w G. nie oznacza jeszcze, że w stosunku do niej rzeczywiście zrealizowany został cel wywłaszczenia polegający na budowie portu w G. W opinii skarżącej kasacyjnie, z przywoływanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aktów prawnych nie wynika zakwalifikowanie określonej działki jako obszaru portu morskiego w G. ani też potwierdzenie wykorzystania terenu na potrzeby funkcjonowania portu czy potwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa portu w G. W kolejnym rozporządzeniu Minister Infrastruktury i Rozwoju może wytyczyć nowe granice portu w G i objąć zasięgiem bardzo odległe i w ogóle niezwiązane z portem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta G. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że materiał dowodowy zebrany przed organem I instancji był wystarczający dla rozstrzygnięcia istoty sprawy i Wojewoda nie miał obowiązku stosować art. 136 K.p.a. obowiązującego w chwili wydawania decyzji. Organ ten wnikliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i zasadnie nie skorzystał z możliwości jego uzupełnienia. Poza zmianą numerów ewidencyjnych gruntów i budynków dokonaną na terenie Miasta G. nie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne. Zdaniem uczestniczki postępowania o szczegółowości oceny materiału dowodowego przez Wojewodę Pomorskiego świadczy ocena realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy portu w G., mimo że było to zasadniczo zbędne w sytuacji, gdy wywłaszczone działki zajęte zostały pod drogi publiczne. Także jako niezasadne uczestniczka uznała kwestionowanie położenia spornych działek w ciągu komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym i pieszym. Droga ta została zaliczona do drogi publicznej powiatowej, a przez określenie "droga publiczna" należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe, parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Dlatego, w opinii uczestniczki postępowania nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o ruchu drogowym. Nadto Sąd I instancji słusznie ocenił jako prawidłowe ustalenia Wojewody, że działki objęte postępowaniem zostały zagospodarowane pod infrastrukturę portową zapewniająca dostęp do portu i przystaniu morskiej w granicach ustalonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia granicy Portu Morskiego od strony lądu właściwym i obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie granicy portu morskiego w G. (Dz. U. z 2015 r., poz. 294) pozostawiło status terenu obejmującego wnioskowane działki jako teren portu morskiego w G. Jednocześnie działki wchodziły w teren portu w G., ustalony w § 1 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 lipca 1936 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych w sprawie ustalenia granicy terytorialnej morskiego portu handlowego w G. (z załącznikiem graficznym publ. w Dz. U. nr 65, poz. 480), które przewidywało wywłaszczonej gruntów pod cele komunikacyjne. W ocenie uczestniczki postępowania, w ramach realizacji inwestycji w postaci budowy portu w G. teren został zagospodarowany w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania portu. Cel inwestycji ze względu na jej ogromny rozmiar mógł przybrać różną postać, a inwestycję tę należy rozumieć szeroko jako drogi dojazdowe, torowiska, parkingi, budynki itp. Cel taki został zrealizowany poprzez infrastrukturę drogową, kolejową zapewniającą dostęp do portu, stanowiącą bazę komunikacyjną dla obsługi statków, przeładunku towarów i obsługi pasażerów. Mając powyższe na względzie, uczestniczka postępowania uznała za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W przypadku, gdy przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie występują, kontroluje zaskarżony wyrok w granicach skargi kasacyjnej. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi II instancji na kontrolę zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym podstawami i w ich ramach określonymi zarzutami kasacyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy w inny sposób korygować, zatem dla jej skuteczności konieczne jest, by zarzuty te były czytelne i jednoznaczne. Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe i materialnoprawne, a w takim przypadku, gdy skarżący kasacyjnie korzysta z obu podstaw kasacyjnych, co do zasady, jako pierwszy powinien zostać rozpoznany zarzut procesowy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Odnosząc się do pierwszego z uchybień procesowych, które polegać miało na zaniechaniu przez Wojewodę Pomorskiego zgromadzenia materiału dowodowego i oparcie się na materiale dowodowym zgormadzonym przez organ I instancji, przez co naruszona została zasada dwuinstancyjności, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut ten nie został przedstawiony w kształcie umożliwiającym ocenę jego trafności, nota bene z powołaniem się na nieistniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji (12 maja 2017 r.) przepis – art. 136 § 1 K.p.a. - wprowadzony do procedury administracyjnej wskutek ustawy nowelizacyjnej z 17 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) obowiązującej dopiero od 1 czerwca 2017 r. Autor skargi kasacyjnej podnosi zarówno w jej petitum jak i w jej uzasadnieniu (strona 7 akapit ostatni, strona 9 akapit drugi, strona 10, akapit drugi od dołu, strona 11 akapit pierwszy), że organ zaniechał zgromadzenia "jakiegokolwiek" materiału, nie przeprowadził "jakichkolwiek" czynności o charakterze dowodowym i zaniechał "rzetelnego ustalenia stanu faktycznego", nie przeprowadził "jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego" nie precyzując jakiego rodzaju dowody i na jaką okoliczność powinny być, jego zdaniem przeprowadzone, w celu należytego wyjaśnienia sprawy. Jedynie przykładowo, (bo poprzedzając partykułą "choćby) wskazuje brak oględzin terenu przez organ odwoławczy, jednak nie uzasadnia jaki wpływ na ustalenia stanu faktycznego miałaby ta dwukrotnie wykonana wizja i jakie były mankamenty pierwszej z nich, w dodatku, w dalszej części skargi kasacyjnej nie kwestionuje ustaleń wynikających z protokołu oględzin terenu. Trudno jest zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić, czy istotnie Sąd I instancji błędnie nie dopatrzył się wad w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie zostały one należycie sprecyzowane. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika jakiego rodzaju dowodów nie przeprowadził organ odwoławczy, czy powinien je przeprowadzić i czy ich przeprowadzenie mieściłoby się w uprawnieniu nadanym organowi odwoławczemu mocą art. 136 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej odwołaniem decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że organ odwoławczy przeprowadza nowe, pełne postępowanie dowodowe, korzystając z innych niż organ I instancji rodzaju dowodów. Konkluzja taka byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 K.p.a., nakładającym na organ odwoławczy obowiązek prowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. Żądanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części wręcz naruszałoby zasadę dwuinstancyjności stwarzającej gwarancję dwukrotnej oceny stanu faktycznego sprawy, bowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby stronie w toku instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, publ. CBOSA). Dla skuteczności zarzutu sformułowanego w pkt 1 skargi kasacyjnej konieczne byłoby zatem wskazanie tezy dowodowej i rodzaju dowodów jakie powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu uzupełniającym, a których przeprowadzenia organ odwoławczy zaniechał, ze wskazaniem wpływu tego uchybienia na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Skarga kasacyjna takiego wywodu nie zawiera, co uniemożliwia Sądowi odwoławczemu uznanie tego zarzutu za skuteczny. W drugim z zarzutów procesowych zarzuca się nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia umocowanego na podstawie art. 151 P.p.s.a. w sytuacji, gdy nie wszystkie działki objęte zaskarżoną decyzją stanowią drogę publiczną. Uzasadniając ten zarzut przedstawiano zamieszczony w protokole oględzin opis zagospodarowania poszczególnych działek objętych wnioskiem o zwrot zauważając, że organ odwoławczy nie dokonał oceny wywłaszczonych nieruchomości z punktu widzenia ich charakteru i związku funkcjonalnego z drogą publiczna, w której okolicy się znajdują. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za chybiony, gdyż z uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika jednoznacznie, że Wojewoda Pomorski dokonał istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych w odniesieniu do działek objętych pod drogę publiczną. Powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne uznał, że znajdujące się na tych nieruchomościach elementy przeznaczone są do prowadzenia ruchu drogowego. Sąd I instancji zaaprobował ustalenia organu odwoławczego, dając temu wyraz w swoich rozważaniach. Zasadnie, odwołując się do art. 4, art. 5, art.6 i art. 22 ustawy o drogach publicznych przyjął, że według ustaleń potwierdzonych protokołem oględzin, na spornych działkach znajduje się budowla definiowana jako droga, a wskazują na to znajdujące się na nieruchomości elementy (jezdnie, wiadukty, chodniki, przejścia dla pieszych, schody, pobocza). Brzmienie zarzutu sformułowanego w pkt drugim skargi kasacyjnej wskazuje na to, że zdaniem jej autora, "nie wszystkie" działki objęte zaskarżoną decyzją stanowią drogę publiczną. Nie wyartykułowano jednak, które z nich są kontestowane. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można jedynie odczytać, że zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie budzi zaliczenie jako drogi publicznej skarpy porośniętej trawą, znajdującej się na działce [...] i [...], gdyż nie jest to obiekt budowlany związany z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub urządzeniem związanym z potrzebą zarządzania drogą publiczną. W ramach polemiki z ustaleniami faktycznymi skarżący kasacyjnie pomija jednak, że rozważaniami Sądu I instancji objęta jest nie tylko droga publiczna w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Sąd I instancji zwrócił bowiem uwagę na definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. i trafnie też zauważył, że pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym od drogi, obejmującym nie tylko jezdnie i chodniki ale także instalacje czy pas zieleni przydrożnej. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (t.j. Dz. U. z 2016 poz.124) poszczególne elementy drogi i urządzenia z nią związane umieszcza się w pasie drogowym. Zgodnie z § 52 ust. 1 ww. rozporządzenia pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań w szczególności takich jak bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb określonych w § 1 ust. 3. W pasie drogowym przewidziane są także skarpy nasypów lub wykopów umocnione obudową roślinna (§ 42 pkt 7 ww. rozporządzenia). Urządzenie jezdni, chodników, zieleni przydrożnej i innej, wymienionej w rozporządzeniu wykonawczym infrastruktury, jest zatem równoznaczne z zajęciem nieruchomości pod drogę publiczną. Nie trafne jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie co do błędnej oceny wywłaszczonych nieruchomości z punktu widzenia ich charakteru i związku funkcjonalnego z drogą publiczna, w której okolicy się znajdują. Także postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego przez jej autora skutku. Zarzuty te ponadto nie zostały skonstruowane w sposób poprawny. W przypadku sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wskazać formę tego naruszenia (błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo obie te postacie naruszenia, jeżeli wynikiem błędnej wykładni prawa jest jego niewłaściwe zastosowanie) oraz ich uzasadnienie. Wskazać przy tym trzeba, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Tymczasem autor skargi kasacyjnej formułuje zarzut naruszenia prawa materialnego jako alternatywę w postaci błędnej jego wykładni względnie niewłaściwego zastosowania w istocie oddając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość wyboru rodzaju tego naruszenia, co wykracza poza przyznaną Sądowi odwoławczemu kompetencję kontrolną. Ponadto, ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dopuścił się "błędnej wykładni względnie niewłaściwego zastosowania" art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z zaaprobowaniem błędu w ustaleniach faktycznych dotyczącym uznania wszystkich działek objętych wnioskiem o zwrot jako drogi publicznej. Skarżąca kasacyjnie nie zdołała jednak skutecznie podważyć słuszności stanowiska Sądu I instancji co do oceny organu w zakresie przydatności na drogę publiczną wszystkich działek objętych kontrolowaną decyzją. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie, że elementy zieleni, schody do przystanku, skarpy porośnięte trawą - obejmuje pas drogowy, jest chybiony. W tożsamy sposób przedstawiony został kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął, że cel wywłaszczenia w postaci Portu w G. został zrealizowany w stosunku do wszystkich działek. Także w przypadku tego zarzutu nie zostało sprecyzowane, które z wywłaszczonych działek nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne odnieść się zatem do wszystkich wywłaszczonych działek, które zostały wskazane w tym zarzucie i wyjaśnić, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., ale również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 2 u.g.n wskazano, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Wyliczenie ustaw przedstawione w art. 2 u.g.n. nie ma istotnego znaczenia regulacyjnego, gdyż jest wyliczeniem przykładowym. Przepis ten odnosi się więc także do innych, niewymienionych w nim ustaw, takich jak np. ustawa o drogach publicznych, która w art. 2a stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten powoduje, że drogi publiczne (nieruchomości zajęte pod takie drogi) są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego. Kwestią tego wyłączenia zajmował się Sąd Najwyższy, który w postanowieniu z[...] lutego 2012 r., I CSK [...], Biul. SN [...], poz. [...], stwierdził, że: "Wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a ustawy o drogach publicznych dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). W wyroku z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. [...] Sąd Najwyższy wskazał, że zbędność na cel wywłaszczenia należy ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji. Jednak bezwzględną przeszkodą zwrotu, wykluczającą weryfikację zbędności nieruchomości, jest zajęcie pod drogę publiczną (art. 2a u.d.p.). Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Sąd Najwyższy stwierdził w uchwale z [...] października 2006 r. sygn. akt [...] nr [...], że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, gdy nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną. Przeniesienie prawa własności nieruchomości na rzecz zasobów publicznych oraz realizacja na niej drogi publicznej, co wiąże się z zaliczeniem do jednej z kategorii dróg publicznych (wojewódzka, powiatowa, gminna) wyłącza restytucję prawa własności tego gruntu (por. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, 15 maja 2012r., sygn. akt I OSK 708/11 publ. CBOSA). Skoro skarżąca kasacyjnie nie zdołała zakwestionować w sposób skuteczny faktu przeznaczenia pod drogę powiatową, a więc drogę publiczną, wywłaszczonych działek będących przedmiotem wniosku o zwrot, ich zwrot na rzecz skarżącej kasaycjnie jest niedopuszczalny, co czyni zarzut przedstawiony w pkt 4 i 5 skargi kasacyjnej nieskuteczny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.