I OZ 425/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 177/21 odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2008 r., nr XXXIV/445/08 w przedmiocie zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 177/21, działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), odmówił dopuszczenia A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 13 lutego 2008 r., nr XXXIV/445/08 w przedmiocie zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a. dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest "następstwem" postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w art. 1 K.p.a. stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Krakowa z 13 lutego 2008 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal – nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 K.p.a., tym samym zasadna była odmowa dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Spółka zarzucając naruszenie art. 33 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 2, art. 45, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i dopuszczenie Spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (...). Wskazując na powyższe, podzielić należało stanowisko Sądu I instancji, że dopuszczenie określonego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem kontroli jest poprzednio prowadzone postępowanie administracyjne. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "postępowania administracyjnego" nawiązuje do regulacji art. 1 K.p.a., która za "postępowanie administracyjne" uznaje jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony, musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego, a skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym (zob. postanowienia NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 451/18, 28 września 2017 r., sygn. akt II OZ 1198/17, CBOIS). Należy podkreślić, że w sprawie dotyczącej zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność gminy, na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego tryb reguluje ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym legalności takiej uchwały. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko procedury podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody przez organ stanowiący gminy, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przesłanką odmowy uwzględnienia żądania Spółki jest więc również brzmienie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 P.p.s.a. i stawia wyższe wymogi wnoszącemu skargę na uchwalę lub zarządzenie organów gminy. Tym samym legitymacja procesowa jest w takiej sytuacji uzależniona nie tylko od posiadania interesu prawnego, ale również jego naruszenia zaskarżonym aktem. Oznacza to, że dopuszczenie innego podmiotu do udziału w postępowaniu wszczętym skargą na uchwałę lub zarządzenie organu gminy na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., stawiałoby ten podmiot w uprzywilejowanej pozycji. Uczestnik postępowania dysponuje uprawnieniami strony. Przyjęcie możliwości dopuszczenia uczestników postępowania w sprawach skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy oznaczałoby, że podmioty występujące z tego rodzaju wnioskiem nie byłyby zobowiązane do wykazania naruszenia interesu prawnego, a jedynie jego posiadania. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2597/15 skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę oznacza bowiem, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Ocena uchwały rady miasta w sprawie zasad najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminy dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. z własną skargą na daną uchwałę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.