I GSK 431/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędziowie Maria Myślińska NSA Maria Jagielska Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Po 967/09 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 967/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę T. K. – F. H. A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. Naczelnik Urzędu Celnego w L. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. skierowaną do T. K. – F. H. A. i S. M. E. s.c. B. J., S. J., uznał za nieprawidłowe zgłoszenie celne dokonane w procedurze uproszczonej poprzez wpis do rejestru towarów objętych procedurą dopuszczenia do obrotu pod pozycją nr 188 z dnia [...] listopada 2002 r. oraz zgłoszenie celne uzupełniające SAD nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. w części dotyczącej stawki celnej i kwoty długu celnego oraz określił kwotę uzupełniającego długu celnego, wzywając do jej uiszczenia wraz z odsetkami wyrównawczymi. Na skutek odwołań obu stron, Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wezwania do zapłaty odsetek wyrównawczych i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części powyższą decyzję pozostawił bez zmian. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Po 40/08 oddalił skargi B. J. i T. K. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. Wyrok ten wobec jego niezaskarżenia przez żadną ze stron postępowania stał się prawomocny od dnia 16 czerwca 2009 r. W dniu [...] maja 2009 r. T. K. złożył wniosek o uchylenie na podstawie art. 2651 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 23, poz. 117 ze zm., dalej: Kodeks celny) powyższych decyzji organów obu instancji z uwagi na interes publiczny i ważny interes strony. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w sprawie zakończonej zakwestionowaną decyzją ostateczną brak oryginału świadectwa pochodzenia, co podważa stwierdzenie przez organ, że zostało ono sfałszowane, ponadto nie przeprowadzono należytego postępowania dowodowego, w szczególności postępowania w zakresie weryfikacji świadectwa pochodzenia. Powyższe, zdaniem wnioskodawcy, uzasadnia ważny interes strony i powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która jest niezgodna z prawem. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu organ celny wskazał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu przyjęcia zgłoszenia celnego z mocy art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Przepisy wprowadzające Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623), a więc art. 2651 Kodeksu celnego, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Zdaniem organu okoliczności podniesione przez stronę w niniejszej sprawie zmierzają faktycznie do ponownej merytorycznej oceny prawidłowości decyzji, do czego organ nie jest uprawniony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 2651 Kodeksu celnego. Powołane okoliczności nie mogą być zdaniem organu uznane za uzasadniające istnienie ważnego interesu strony lub interesu publicznego, gdyż badanie ważnego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując stanowisko i argumentację w niej zawarte. Ponadto wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji nie założono konieczności łącznego wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 2651 Kodeksu celnego, lecz stwierdzono, że w sprawie nie został wykazany ani interes publiczny, ani ważny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji ostatecznej objętej wnioskiem. Dodatkowo Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że ważnego interesu strony nie można rozumieć w ten sposób, iż uchylenie decyzji ostatecznej w przedmiocie wymiaru cła jest ważne dla interesu gospodarczego strony, gdyż według takiego rozumowania żądanie uchylenia każdej ostatecznej decyzji, nakładającej na stronę obowiązek zapłaty należności celnych i podatkowych, spełniałoby automatycznie wymóg ważnego interesu strony. Według organu powołane przez skarżącego okoliczności nie wskazują również na istnienie w niniejszej sprawie interesu publicznego, pozwalającego na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, tym bardziej że decyzja ta w sposób prawidłowy wylicza wysokość cła w związku z importem towaru. Ponadto organ zaznaczył, że przepis art. 2651 Kodeksu celnego jest skonstruowany na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie organ może, a nie musi wzruszyć decyzję ostateczną. W skardze na powyższą decyzję T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2009 r., zarzucając błędną interpretację art. 2651 Kodeksu celnego poprzez przyjęcie, że konieczne jest łączne wystąpienie wszystkich przewidzianych w nim przesłanek. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie, że postępowanie w sprawie z wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej jest postępowaniem w nowej sprawie, której przedmiotem jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji objętej wnioskiem w oparciu o aktualny stan faktyczny sprawy i obowiązujące prawne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że zastosowanie w rozpoznawanej sprawie znajduje art. 90a ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm., dalej: Prawo celne), a nie art. 2651 Kodeksu celnego obowiązującego w dacie powstania długu celnego. Stosownie do art. 90a ust. 1 Prawa celnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Badanie przesłanek uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej przewidzianych w art. 90a ust. 1 Prawa celnego nie może prowadzić do ponownej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej pod względem jej zgodności z prawem. Niedopuszczalne w tym postępowaniu jest również badanie, czy decyzja ostateczna posiada kwalifikowane wady, podlegające badaniu w pozostałych nadzwyczajnych trybach postępowania z uwagi na zasadę niekonkurencyjności tychże trybów. Sąd podkreślił, że wzruszenie decyzji ostatecznych w tym nadzwyczajnym trybie może dotyczyć jedynie decyzji uznaniowych lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uwzględnienie ważnego interesu strony może polegać na tym, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, zmieni decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu ważnego interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Stąd wyłączone jest zastosowanie trybu uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej do decyzji związanych. Sąd I instancji podniósł, że w rozpatrywanej sprawie T. K. wnosił o uchylenie ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe i określenia prawidłowej kwoty długu celnego. Decyzje te zostały wydane w oparciu o art. 65 § 4 pkt 2 lit. b) i c) Kodeksu celnego, stosownie do którego po przyjęciu zgłoszenia celnego organ celny, na wniosek strony, wydaje decyzję lub może z urzędu wydać decyzję, w której uznając zgłoszenie celne za nieprawidłowe w całości lub w części określa kwotę wynikającą z długu celnego zgodnie z przepisami prawa celnego lub zmienia elementy zawarte w zgłoszeniu celnym inne niż określone w lit. a) i b). Zdaniem Sądu, wobec jednoznacznego brzmienia powyższego przepisu nie ulega wątpliwości, że przepis ten, w przypadku uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe, obliguje organ celny do określenia kwoty długu celnego zgodnie z przepisami prawa, co oznacza, że są decyzjami związanymi, nie podlegającymi wzruszeniu w trybie art. 90a Prawa celnego. Dopuszczenie możliwości zastosowania nadzwyczajnego trybu uchylenia decyzji ostatecznej prowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z prawem, nakładającym na organy celne obowiązek określenia prawidłowej wysokości należności celnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek skarżącego o uchylenie decyzji ostatecznych nie mógł być uwzględniony niezależnie od tego, że podniesione w nim okoliczności nie wyczerpują "ważnego interesu strony" jako przesłanki zastosowania art. 90a Prawa celnego. Zarzuty skarżącego dotyczące wadliwości decyzji ostatecznych mogły być podnoszone w postępowaniu zwyczajnym (odwoławczym i sądowoadministracyjnym), nie mogą natomiast być rozważane w ramach przesłanki ważnego interesu strony. Również powołanie się przez skarżącego we wniosku na okoliczność, iż wskazane w nim decyzje ostateczne powodują dla strony znaczne obciążenie finansowe nie wyczerpuje przesłanki ważnego interesu strony. W skardze kasacyjnej T. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.),przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy prawnej określonej w art. 2651 Kodeksu celnego, polegającą na tym, że Sąd I instancji uznał, że organ celny działając w zgodzie z przepisami prawa dokonał właściwego zastosowania wskazanego przepisu, pomimo tego, że zawarta w nim norma prawna nie przewiduje koniecznego i łącznego obowiązku wypełnienia czy też istnienia, wszystkich przesłanek do możliwości jej zastosowania. W ocenie strony, Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni ww. normy prawnej i usankcjonował działania organu celnego, który wydał zaskarżoną decyzję z obrazą powołanych przepisów prawa. 2. naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.) rozstrzygał wyłącznie w granicach skargi, tym samym dopuścił do tego, że to błędne postępowanie miało istotny wpływ na nieprawidłowy w istocie wynik sprawy i wydane rozstrzygnięcie. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie podzieliła poglądu Sądu I instancji, który uznał, że brak wykazania przez stronę słusznego interesu oraz interesu społecznego jako przesłanki możliwości zastosowania art. 2651 Kodeksu celnego stanowi, iż organ celny w sposób zgodny z prawem odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. W ocenie skarżącego, za słusznością interesu strony przemawia fakt uznania jej za podmiot zobowiązany do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa określonych przez organ celny należności. Powstanie tego zobowiązania spowodowało, że strona skarżąca tracąc płynność finansową zmuszona była do zwolnienia pracowników i zaprzestania prowadzenia działalności. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła również Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie rozpatrzył wniosków zawartych w skardze wobec uznania, iż nie mogą one mieć wpływu na rozpatrzenie sprawy. Zdaniem strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo uznał, że stawiane przez stronę zarzuty podniesione w skardze postawione są w rzeczywistości wobec decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest wniosek o jej uchylenie w trybie art. 2651 Kodeksu celnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., wobec czego w pierwszym rzędzie należy ustosunkować się do zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku skarżącego o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] marca 2005 r. z uwagi na interes publiczny i ważny interes strony, było postępowaniem, które należy do nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych. W postępowaniu tym w przeciwieństwie do postępowania odwoławczego, organ podatkowy nie rozstrzygał ponownie sprawy merytorycznie. Badanie interesu publicznego i ważnego interesu podatnika, jako przesłanek uchylenia decyzji nie mogło zatem polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa w ostatecznej decyzji podatkowej. W przeciwnym wypadku, otwierałoby to drogę do rozpatrywania sprawy w trzeciej, a nawet czwartej instancji, a to nie dałoby się to pogodzić z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 127 Ordynacji podatkowej (B. Gruszczński (w:) B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, R. Hauser, A. Kabat, S. Babiarz, B. Dauter, Ordynacja podatkowa Komentarz, Warszawa 2010 r., LexisNexis, wyd. 6, str. 627). Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie uchylenia lub zmiany decyzji (a więc trybie nadzwyczajnym), sąd administracyjny nie mógł badać jej zgodności z prawem, przy uwzględnieniu takich samych przesłanek jakimi kierowałby się kontrolując decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym. W związku z tym, brak wnikliwej analizy zarzutów powołanych przez stronę, a nieodnoszących się do przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, nie stanowił naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący dążąc do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w omawianym trybie, powinien był wskazać okoliczności niemające zazwyczaj wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie, lecz w powiązaniu z konkretnym stanem faktycznym mogące skutkować rozpatrzeniem sprawy przez pryzmat przesłanki ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Jednak skarżący tego nie uczynił i w złożonej skardze nie wykazał swojego ważnego interesu w uchyleniu zaskarżonych decyzji, a jedynie podniósł zarzuty dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa przez organ. Przystępując do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego podnieść należy, że skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 2651 Kodeksu celnego, polegające na uznaniu przez Sąd, że organ celny działając w zgodzie z przepisami prawa dokonał właściwego zastosowania wskazanego przepisu, pomimo tego, iż zawarta w nim norma prawna nie przewiduje koniecznego i łącznego obowiązku wypełnienia, czy też istnienia wszystkich przesłanek jako warunku jej zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu zauważa, że powołany przepis prawa materialnego nie był przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Sąd nie stosował go ani nie dokonywał jego wykładni, albowiem stwierdził że w rozpoznawanej sprawie znajdował zastosowanie art. 90a Prawa celnego, a nie art. 2651 Kodeksu celnego, obowiązującego w dacie powstania długu celnego. Wskazana okoliczność powoduje, że kwestia naruszenia powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej przepisu art. 2651 Kodeksu celnego nie mogła być, z uwagi na regulację wynikającą z art. 183 § 1 p.p.s.a., przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.