II OSK 2914/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1481/17 w sprawie ze skarg M. F.-C. oraz M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1481/17 w sprawie ze skarg M. F.-C. oraz M. P. (dalej zwanych skarżącymi), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2017 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także orzekł o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] ustalił na wniosek [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...] (dalej inwestor) warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami obejmującej dwa segmenty naziemne posadowione na wspólnym fundamencie i garażu podziemnym (do którego prowadzi jeden wjazd) na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z infrastrukturą komunikacyjną i z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w [...]" i umorzył postępowanie w części "budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w [...] " w granicach pasa drogowego ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku postępowania uwzględniono wskazania WSA w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 25/16. W kwestii umorzenia postępowania w części wskazano, że w związku ze zmianą ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, a planowane zamierzenie spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną. Skarżące, a także B. Ż. wniosły odwołania od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie, które decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...], m.in. na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017, poz. 1073, ze zm.; dalej u.p.z.p.), § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem), uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej "Warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 4, art. 5, art. 74 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zmianami, pod względem ochrony zieleni - załącznik nr 1 pkt II.2 lit. a, punktor pierwszy, tiret piąty" i orzekło w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. Uznając, że poszczególne wymagania co do parametrów nowej zabudowy zostały spełnione, organ wyjaśnił, że w szczególności co do § 4 ust.1 rozporządzenia w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji ustalono linię zabudowy w odległości 3 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...]. W załączniku nr 3 "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa)" wskazano, że obszar analizowany charakteryzuje swobodny układ istniejącej zabudowy. Nie został wykształcony jednorodny charakter linii zabudowy. Istniejące budynki są sytuowane w układach swobodnych, w różnych konfiguracjach, niekiedy w kilku liniach zabudowy. Teren inwestycji kubaturowej nie przylega do pasa drogowego ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na teren inwestycji. Przy ul. [...], pomiędzy ul. [...] i ul. [...] budynki są sytuowane w odległości ok. 4 m od krawędzi jezdni (dz. nr [...]), ok. 3 m od krawędzi jezdni (dz. nr [...] oraz ok. 2 m od krawędzi jezdni (dz. nr [...]). Z uwagi na oddalenie inwestycji kubaturowej od krawędzi jezdni ul. [...], wskazane jest nawiązanie przez linię zabudowy planowanego zamierzenia inwestycyjnego do linii zabudowy wyznaczonej przez budynki tworzące tzw. drugą linię zabudowy względem ul. [...], w szczególności zabudowy mieszkaniowej położonej w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, tj. na działce nr [...], jako kontynuacja położenia południowej ściany budynku na tej działce. Tak wyznaczona linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną. Mając powyższe na uwadze organ przyjął, że organ l instancji wyznaczył linię zabudowy prawidłowo. Jego ustalenia znajdują odzwierciedlenie w ustaleniach analizy (karta nr 611), w której dokonano charakterystyki przebiegu linii zabudowy oraz czynią zadość wskazaniom WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 25/16 nakazał ustalenie linii zabudowy. Odnosząc się z kolei do § 5 rozporządzenia wskazał, że w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki/terenu ustalono do łącznej powierzchni działek objętych inwestycją kubaturową na poziomie 31 % do 33 %. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie nie mniejszym niż 40 %. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki (terenu) różni się w zależności od funkcji zabudowy i wielkości działki. Dla zabudowy usługowej waha się w przedziale od 15 % do 23 %, dla zabudowy mieszkaniowej od 12 % do ok. 72 %. Wskazano, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 32 %, zaś średni wskaźnik w kwartale zabudowy wyznaczonej ul. [...], [...] i [...] wynosi ok. 39 %. Działki w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji posiadają wskaźnik średni jeszcze wyższy. W załączniku nr 3 wskazano, że celem wpisania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny i zapewnienie harmonijnego powiązania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej wskazane jest wyznaczenie wskaźnika zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego na poziomie zbliżonym do wskaźnika średniego, nie jest natomiast wskazane kontynuowanie wyższych wskaźników z najbliższego sąsiedztwa lub średniej z kwartału. Wskazano, że zastosowanie każdej z wartości przedziału (t.j. 31 %, 32 % i 33 %) nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego analizowanego obszaru i nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Kolegium wskaźnik ten został ustalony prawidłowo, ponieważ znajduje uzasadnienie w analizie. Niemniej wątpliwości organu wzbudziło wskazanie jako podstawy jego wyznaczenia § 5 ust. 1 rozporządzenia. Argumentował, że wskaźnik dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie został ustalony na poziomie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, lecz na poziomie do niego bardzo zbliżonym. W konsekwencji prawidłową podstawą jego wyznaczenia powinien być § 5 ust. 2 rozporządzenia. Po pierwsze, w analizie urbanistycznej, której wyniki znalazły następnie odzwierciedlenie w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji starannie przeanalizowano sposób kształtowania się tego wskaźnika w całym obszarze analizowanym (karta nr 610). Po drugie, ustalony przedział został uzasadniony. Jest on zbliżony do wskaźnika średniego, z niewielkim odchyleniem o ok. 1 %. Wskazano, że z uwagi na to, że na tym etapie postępowania wymagany jest jedynie koncepcyjny zarys projektowanego zagospodarowania oraz planowanych obiektów, a także, że nie są znane wszystkie uwarunkowania przestrzenne i architektoniczne oraz techniczne, wynikające z przepisów wykonawczych, wskazane jest przyjęcie 1 % tolerancji, bez szkody - co podkreśla analizator - dla kształtowania istniejącej przestrzeni urbanistycznej. Odnosząc się do zarzutów w zakresie, w jakim zakwestionowano wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki (terenu) w kwestii metodologii obliczania tego wskaźnika organ podał, że w wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 25/16 Sąd wskazał, że "żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też rozporządzenia nie wskazuje, że średnie wielkości zabudowy ustalane na podstawie zabudowania terenu objętego analizą należy obliczać właśnie jako średnie ważone. Powszechnie przyjętą metodą ustalania tego parametru jest wyliczanie go jako średnia arytmetyczna". Organ zaznaczył, że możliwe jest posłużenie się średnią ważoną, ale wyłącznie w ramach odstępstw od zasad ogólnych, czyli na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zastosowanie tej metody nie jest w żadnym razie obligatoryjne. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie wskaźnik w istocie nie został ustalony na poziomie wskaźnika średniego, lecz w przedziale zbliżonym do wskaźnika średniego. Decydującym dla ukształtowania wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki (terenu) był nie tylko wskaźnik średni, ale także wskaźnik z najbliższego sąsiedztwa oraz wskaźnik w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami [...],[...] i [...]. Ustalony dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wskaźnik, jak wynika z analizy, jest nie tylko uwarunkowany powyższymi wskaźnikami, ale dodatkowo determinuje go wielkość działek i funkcja zabudowy (karta 611, s. 2, lit. c). Mając powyższe na uwadze wskaźnik (w przedziale) wyznaczony został, zdaniem Kolegium prawidłowo. Co do § 6 rozporządzenia organ stwierdził, że w załączniku nr 1 szerokość elewacji frontowej tj. elewacji południowo-wschodniej ustalono na poziomie 15 m z tolerancją do 20 %. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i uzależnione od funkcji i formy zabudowy. W załączniku nr 3 oraz w analizie znajduje się charakterystyka działek z obszaru analizowanego pod względem szerokości elewacji frontowych. Analizator wskazał, że duże zróżnicowanie tego wskaźnika (od ok. 7,5 do ok. 68 m) uzasadnia dla nowej zabudowy ustalenie wskaźnika na poziomie średniej z obszaru z tolerancją +/- 20 %. Dodatkowo kształtowanie się tego parametru zostało przedstawione przez M. F.-C. na podstawie analizy sporządzonej przez osoby mające stosowne uprawnienia. Dla działek sąsiadujących położonych wzdłuż ul. [...] parametr ten także jest zróżnicowany i kształtuje się w przedziale od 6 m do 24.3m, przy czym wartości 6 i 24.3 m są skrajne. W większości przypadków jest to kilkanaście metrów (od ok. 11.5 do 17-18 m). W ocenie Kolegium wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej na poziomie 15 m z tolerancją +/- 20 % (czyli w przedziale od 12 do 18 m) odwzorowuje kształtowanie się tego parametru w najbliższym sąsiedztwie. Dalej organ odniósł się do § 7 ust. 1 rozporządzenia. Argumentował, że w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji określono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub okapu połaci dachowej) na poziomie 6 m z tolerancją do 0.5 m, czyli w istocie w przedziale od 5.5 do 6.5. m. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i uzależnione od funkcji budynków w obszarze analizowanym. W analizie, jak i w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji szczegółowo przedstawiono zasady kształtowania się tego parametru w zależności od funkcji i lokalizacji zabudowy. W załączniku nr 3 wskazano, że w omawianym obszarze nie został wykształcony jednorodny charakter kształtowania parametrów istniejącej zabudowy, w tym wysokości elewacji frontowych. Ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji z drobną zabudową mieszkaniową jednorodzinną przeanalizowano parametr wysokości najbliższej zabudowy jednorodzinnej w kwartale zabudowy pomiędzy ul. [...], [...] i [...]. Wysokości te, jak wynika z przeprowadzonej analizy wahają się od ok. 4.5 m (dz. [...] i [...]) do ok. 8 m (dz. [...]). Średnia wysokość w najbliższym sąsiedztwie wynosi ok. 6 m. Dlatego ten średni parametr przyjęto jako punkt wyjścia dla ustalenia parametru wysokości dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie wskazano, że dopuszczalna jest tolerancja do 0.5 m w górę i w dół uzasadniona względami technologicznymi. Wskazano przy tym, że przyjęcie wartości granicznych przedziału (t.j. 5.5 bądź 6.5 m) nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Kolegium zwróciło się do organu l instancji o udzielenie dodatkowych wyjaśnień w przedmiocie ustalenia tego parametru w nawiązaniu do zarzutów odwołujących się. W odpowiedzi na wezwanie organ l instancji podał, iż dane dotyczące wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych w analizie zostały uzyskane przy pomocy programu Limon Viewer i nie są precyzyjnymi pomiarami geodezyjnymi, stąd różnice w porównaniu z wartościami przedstawionymi w odwołaniu. Jednak różnice te w ocenie organu l instancji nie mają wpływu na wartość średnią. Organ l instancji podtrzymał także swoje stanowisko dotyczące ustalonych w decyzji wartości parametru wysokości. Wskazano, że nawiązano do kształtowania się parametru wysokości w kwartale zabudowy pomiędzy ul. [...], [...] i [...], t.j. w najbliższym sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto określona w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy na poziomie 6 m z tolerancją do 0.5 m pozwala na uskokowe kształtowanie wysokości nowej zabudowy i jej dostosowanie do uwarunkowań wynikających z ukształtowania terenu. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności analizy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wartości graniczne wpisują się w parametr wysokościowy zabudowy występującej w najbliższym sąsiedztwie. Został on szczegółowo przeanalizowany, a okoliczność sąsiedztwa drobnej zabudowy mieszkaniowej uwzględniona. Wyznaczenie parametru wysokości według zasad ogólnych z uwagi na zróżnicowanie tego parametru udokumentowane w aktach sprawy, nie jest możliwe. Natomiast wyznaczenie na podstawie wyjątku, tj. na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia zostało przez organ l instancji należycie uzasadnione. Organ końcowo odniósł się także do § 8 rozporządzenia. Zauważy, że w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji ustalono następujące zasady kształtowania geometrii dachu: dach połaciowy o kącie nachylenia połaci w przedziale od 15° do 45°. Wysokość kalenicy głównej ustalono na poziomie 9,5 m z tolerancją 0,5 m. Wskazano jednocześnie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie może przekroczyć rzędnej 242,5 m n.p.m. Wskazano, że powyższe ustalenia obowiązują dla każdej z obu brył naziemnych budynku. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym przeważają dachy połaciowe. Wysokości kalenic budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane (karta 609). Zabudowę usługową cechują wysokie wartości wysokości kalenicy (18 m na pobliskiej działce [...] i ok. 15. 5 i 16 m na działce [...]). Także w przypadku zabudowy mieszkaniowej wysokość kalenicy jest zróżnicowana i mieści się w przedziale od ok. 7 do ok. 12 m. Wskazano, że ze względu na sąsiedztwo drobnej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej przeanalizowano wysokości budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, w kwartale zabudowy pomiędzy ul. [...],[...] i [...]. Średnia wysokość kalenic budynków w tym obszarze wynosi ok. 9.5 m (karta 609). Na tym poziomie powinna się kształtować wysokość nowej zabudowy, z tolerancją do 0.5 m, czyli w przedziale od 9 do 10 m. Z uwagi na to, że odwołujący kwestionowali także wysokość kalenicy głównej obu brył budynku, Kolegium zwróciło się do organu l instancji o udzielenie dodatkowych wyjaśnień w przedmiocie ustalenia tego parametru. W konsekwencji zaakceptowało, że tak wyznaczona geometria dachu w kontekście istniejących uwarunkowań przestrzennych pozwoli na wkomponowanie projektowanych budynków w istniejący układ urbanistyczny. Organ nie podzielił zarzutu błędnego oznaczenia nazwy inwestycji jako "zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami obejmującej dwa segmenty naziemne posadowione na wspólnym fundamencie", podczas gdy zamierzenie to obejmuje dwa odrębne budynki i wnioskodawca powinien przedłożyć dwa odrębne wnioski w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 20 czerwca 2016 r. są to dwa segmenty posadowione na wspólnym fundamencie, co oznacza: konieczność łącznego wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy jako łącznego dla całej powierzchni nowej zabudowy, zaś pozostałe parametry dla każdej bryły z osobna. W szczególności jeśli chodzi o wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej z uwagi na planowane usytuowanie budynków względem drogi publicznej parametr ten (tj. szerokość elewacji południowo wschodniej) jest taki sam dla każdego z segmentów. Zaś w odniesieniu do maksymalnej wysokości (wysokości do kalenicy) wyraźnie w decyzji wskazano, że jest to wysokość dla każdej bryły z osobna. Stanowisko to podtrzymał organ l instancji w związku z zapytaniem Kolegium. Tym samym podtrzymano stanowisko o nieuwzględnieniu różnic w wysokości rzędnych terenu. Skargi na tę decyzję wniosły skarżące, a wskutek ich rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił obie decyzje organów. W uzasadnieniu stwierdził, że najistotniejszą ich wadą jest naruszenie art. 153 p.p.s.a. i przypomniał, że decyzja o warunkach zabudowy była już kontrolowana przez WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 25/16 uchylił obydwie decyzje. W uzasadnieniu Sąd jednoznacznie wskazał, że takie zamierzenie jak opisał wnioskodawca stanowi wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch budynków, a nie dla jednego budynku, a co się z tym wiąże parametry winny być ustalone dla dwóch budynków. Sąd powołał fragmenty uzasadnienia wskazanego wyroku i stwierdził, że nie chodzi o samą zmianę nazwy planowanego zamierzenia, lecz wyjaśnienie, czy zamiarem inwestora jest budowa jednego, czy dwóch budynków, ponieważ opis planowanej inwestycji nie jest tożsamy z jej nazwą. Jeśli zatem inwestor wnioskował o decyzję dla takiego zamierzenia jakie opisał we wniosku, winien był zmienić jej nazwę na dwa budynki, a jeśli dla jednego, to winien był zmienić jej opis. Tymczasem inwestor zmienił nazwę na enigmatyczne i pozaprawne sformułowanie o budowie dwóch segmentów, nie zmieniając charakterystyki planowanego zamierzenia opisanego we wniosku. Z przedłożonej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej planowanego zamierzenia zdaniem Sądu jednoznacznie wynika, że wniosek nadal dotyczy dwóch budynków. W tym stanie rzeczy organ był związany poglądami Sądu, że takie zamierzenie dotyczy wniosku o warunki zabudowy dla dwóch budynków i dla dwóch budynków winien był określić parametry. Organ postąpił natomiast analogicznie jak w poprzednio wydanej decyzji, która została uchylona. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że kolejną wadą kontrolowanego postępowania jest oparcie się organów na nieprawidłowo sporządzonej analizie, w której również nie uwzględniono wszystkich wytycznych sądu zawartych w powołanym wyroku i która w ponownym postępowaniu będzie wymagała uzupełnienia i poprawienia. W ocenie Sądu analiza nie uwzględnia zabudowy na działce [...], która to działka aktualnie najprawdopodobniej uległa podziałowi na działki o nr: [...] i [...] i jak wynika ze stron Geoportalu i twierdzeń skarżącej jest działką zabudowaną. Argumentował, że działka ta (działki) bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, zabudowa na niej istniejąca winna zostać uwzględniona, a jej pominięcie może istotnie wpływać na prawidłowość ustalonych parametrów nowej zabudowy. Podkreślił, że rozpoznając odwołanie, Kolegium uznało jego trafność co do tego, że w analizie należy uwzględnić zabudowę na działkach nr: [...], [...] i [...]. Organ dokonał w związku z tym przeliczenia parametru wskaźnika powierzchni zabudowy uwzględniając zabudowę na ww. działkach. Nie dokonał jednak przeliczenia pozostałych parametrów zabudowy, z uwzględnieniem zabudowy na tych działkach. Sąd podkreślił, że działka nr [...] bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, zatem zabudowa na niej istniejąca może istotnie wpływać na wartość pozostałych parametrów zabudowy. Dalej wskazał, że przeprowadzając analizę, w obliczeniach uwzględniono kilka działek, które znajdują się w obszarze analizowanym jedynie częściowo (działki nr: [...], [...], [...] i [...]), przy czym również kilka takich działek, (które znajdują się w obszarze analizowanym jedynie częściowo) nie zostały w obliczeniach uwzględnione, tj. o nr: [...], [...], [...], [...],[...] i [...]. Ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji w opinii Sądu nie wynika, jakim kryterium kierował się urbanista i organ tak dobierając działki do analizy. Analogiczne uchybienie dotyczyło już poprzedniego postępowania, na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 1 kwietnia 2016 r. Tymczasem w przedmiotowym wypadku skarżąca podnosiła, że część działek znajdujących się w obszarze analizowanym jedynie częściowo jest uwzględniana w analizie, a część takich działek – które jej zdaniem również winny być uwzględnione - nie jest. Motywów doboru do obliczeń takich działek ani urbanista, ani organ jednak nie wyjaśnił. Zdaniem Sądu zastrzeżenia nadal budzi ustalony wskaźnik wysokości planowanych budynków. Z zaskarżonych decyzji wynika, że planowana zabudowa dopuszcza wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej o 12% (6,5 m.) większą niż średnia zabudowy bezpośrednio otaczającej teren inwestycji (5,8 m. – wartość rzeczywista bez zaokrąglenia w górę). Analogicznie – choć w mniejszym stopniu bo o ok. 8% - wygląda kwestia wysokości do kalenicy. Jednocześnie zarówno z analizy jak i z uzasadnienia decyzji nadal nie wynika przekonująco, czy będzie miało miejsce zachowanie ładu przestrzennego dla tego obszaru, przy uwzględnieniu wybudowania budynków w takim stopniu wyższych od zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z obszarem inwestycji. Podsumowując Sąd stwierdził, że wydane decyzje są wadliwe, naruszając w szczególności art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) oraz przepisy postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.), a także art. 52 ust. 2 pkt 1, art. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia. Jednocześnie zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zastosował się do wskazań i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz w szczególności wyroku z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 25/16. Inwestor wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniósł naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uwzględnienie skarg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2017 r., pomimo, iż decyzja ta została wydana, bez naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego jak i proceduralnego; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej zwanej ustawą) w zw. z § 3 pkt 4, § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że zamierzenie opisane przez inwestora stanowi wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch budynków, a nie dla jednego budynku; 3. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a poprzez: - błędne ich zastosowanie wskutek nietrafnego przyjęcia, że w sposób wiążący w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. przyjęto w niniejszej sprawie (tj. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Kr 25/16), iż przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego (wniosku inwestora) są warunki zabudowy dla dwóch budynków, a nie dla jednego budynku, wydzielonego w przestrzeni - nadziemnej i podziemnej, za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającego fundamenty i dach, - błędne ich zastosowanie wskutek nietrafnego przyjęcia, że w sposób wiążący w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. przyjęto w niniejszej sprawie (tj. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Kr 25/16), iż posadowienie dwóch segmentów na wspólnym fundamencie oznacza konieczność wyznaczenia wskaźnika powierzchni, jako łącznego dla całej powierzchni nowej zabudowy, zaś pozostałych parametrów dla każdej bryły z osobna; 4. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a poprzez błędne ich zastosowanie wskutek nietrafnego przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało błędnym uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r.; 5. art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż został on naruszony, w sytuacji gdy Prezydent Miasta Krakowa w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., a także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z dnia [...] września 2017 r., uwzględnili ocenę prawną oraz wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2016 r. , sygn. II SA/Kr 25/16; 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku z wadliwym uzasadnieniem, brakiem zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku analizy przepisów prawa materialnego w odniesieniu do materiału dowodowego skutkującego przyjęciem, że zamierzenie opisane przez inwestora stanowi wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch budynków, a nie dla jednego budynku; Ponadto - zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 3 ust. 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że "przestrzenią" w rozumieniu przywołanego przepisu jest wyłącznie część nadziemna, podczas gdy z "przestrzeni" - w tym jej części podziemnej - obiekt wydzielany jest za pomocą przegród budowlanych, fundamentów i dachu. Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz inwestora zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przyznanie prawa pomocy w formie zwolnienia od kosztów sądowych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, jak również przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci projektu i przekroju poprzecznego planowanej inwestycji, projektu planowanego garażu w planowanej inwestycji, dwóch rysunków pokazujących analizę gabarytową planowanej inwestycji w stosunku do obecnych zabudowań na działkach sąsiednich, na okoliczność, że przedmiotem inwestycji jest jeden obiekt kubaturowy (jeden budynek) oraz, że parametry projektowanej inwestycji tworzą harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględniają w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powołany przepis wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zawarte w komentowanym przepisie unormowanie o związaniu sądów, jak i organów oznacza, że w przypadku sądów wspomnianym wyrokiem związany będzie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 25/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jednoznacznie przesądził, że z przedstawionych przy składaniu wniosku przez inwestora rysunków wyraźnie widać, że zamiarem inwestora będzie budowa dwóch odrębnych budynków, z których każdy będzie trwale związany z gruntem, każdy z tych budynków będzie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród (ścian) budowlanych oraz każdy z tych budynków będzie posiadał odrębny dach i odrębne fundamenty. Nadto zwrócił uwagę, że okoliczność istnienia wspólnego dla obu budynków garażu podziemnego nie może zmieniać poglądu co do zamierzenia obejmującego budowę dwóch odrębnych budynków. Sąd odwołał się przy tym do definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Stąd też kwestionowanie tego faktu przez skarżącą kasacyjnie oraz próba obejścia definicji budynku, poprzez użycie niezdefiniowanego pojęcia "obiektów kubaturowych", stanowią jedynie niedopuszczalną polemikę z przyjętą przez Sąd wykładnią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że również we wskazaniach co dalszego postępowania Sąd stwierdził, iż należy ponowić postępowanie w sprawie, w szczególności począwszy od ustalenia zamiaru inwestora (ustalenie warunków zabudowy dla dwóch a nie jednego budynku). Wskazania te stanowiły konsekwencje oceny prawnej dokonanej przez Sąd i dotyczyły sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości między innymi w zakresie jak należy definiować planowane przez inwestora zamierzenie budowlane. W tej sytuacji jako niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 153 p.p.s.a. Błędnie również autor skargi kasacyjnej powołał jako naruszone art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 3 pkt 4 i § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów postępowania ponieważ nie znajdują one zastosowania w postępowania sądowym. Przepisy postępowania administracyjnego miały zastosowanie w ramach prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, a Sąd jedynie ocenił prawidłowość ich stosowania. Z kolei przepisy powołanego rozporządzenia nie były przedmiotem wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, stąd również nie mogły zostać naruszone. Należy zauważyć, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej spółki, że Sąd I instancji błędnie ocenił wniosek inwestora uznając, że planowane zamierzenie dotyczy dwóch budynków, w sytuacji gdy kwestia ta została już prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 25/16. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że wskazane przepisy mają charakter wynikowy i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie. Aby zarzut naruszenia przepisu wynikowego był skuteczny, wymaga on powiązania z innym przepisem naruszonym przez sąd. Zaskarżając skargą kasacyjną wyrok na podstawie ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., należy zarzucić zaskarżonemu wyrokowi nie tylko naruszenie tych przepisów, ale także przepisów, których naruszenia w toku postępowania administracyjnego dopatrzył się Sąd I instancji, albo przepisów, które ten sąd sam naruszył, prowadząc postępowanie sądowe. Nie wystarczy przy tym ogólnikowe stwierdzenie, że kontrolowana przez sąd decyzja została wydana bez naruszenia przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok przedstawia stan faktyczny sprawy i zawiera w tym zakresie stanowisko sądu, co pozwala na jego kontrolę instancyjną. Z kolei brak akceptacji dla stanowiska Sądu I instancji nie jest uzasadnieniem dla postawionego zarzutu naruszenia wskazanego przepisu, bowiem niezgoda strony wnoszącej skargę na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podzielić należy również pogląd Sądu I instancji, że przy sporządzaniu analizy urbanistycznej z niewyjaśnionych powodów pominięto część działek, które tylko częściowo znalazły się w obszarze analizowanym, jednocześnie uwzględniając w analizie inne działki, które również tylko częściowo zostały tym obszarem objęte. Tymczasem warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowych wskaźników, czy to wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, czy wielkości elewacji frontowej, czy też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jest prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tych wielkości dla obszaru analizowanego. Zasadnie również Sąd I instancji zwrócił uwagę na wątpliwości w zakresie ustalenia wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanych do realizacji budynków. § 7 ust. 1 rozporządzenia, stanowi się, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku, gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok (nie jest regularna), wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Ustalając ten wskaźnik należy wskazać jaki sposób przyjęto do jego wyliczenia i czym jest to uzasadnione. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zatem z analizy urbanistycznej musi wynikać jednoznacznie, że nie jest możliwe wyznaczenie tego wskaźnika jako przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co powinno być zasadą przy ustalaniu wysokości planowanych budynków. Przy czym wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1660/17, LEX nr 2692327). Należy zauważyć, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez użycie zwrotu z tolerancją. To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "około" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 91/15, LEX nr 2169210, z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11, z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II OSK 813/12, z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1933/12 i z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2262/13). Stąd jako chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zasadny również zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, pomijając jego wadliwą konstrukcję (brak wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), bowiem jak już wyżej wskazano Sąd I instancji był związany stanowiskiem wyrażonym we wcześniejszym wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 25/16 w zakresie klasyfikacji planowanej inwestycji jako budowy dwóch budynków i dokonanej w tym zakresie oceny prawnej w zakresie wykładni art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego też odmienny pogląd skarżącej kasacyjnie spółki, nie stanowi uzasadnionej podstawy do przyjęcia naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.