II OSK 1378/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 33/21 o odrzuceniu skargi P.J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie podjęcia środków zabezpieczających oraz wydania decyzji administracyjnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2021 r. VII SAB/Wa 33/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P.J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie podjęcia środków zabezpieczających oraz wydania decyzji administracyjnej oraz zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie podjął żadnych niezbędnych środków zabezpieczających, o których mowa w art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ powinien niezwłocznie podjąć działania w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia w budynku przy ul. [...] w B. poprzez przede wszystkim wyprowadzenie osób zajmujących lokal w tym budynku i zakwaterowanie ich w innym lokalu zorganizowanym przez organ oraz zabezpieczenie mienia tych osób tam znajdującego się. Tylko ten środek jest skuteczny i daje gwarancję, iż życie lub zdrowie tych osób nie będzie zagrożone czynnikami wynikającymi ze stanu i właściwości przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości, w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Wskazał, że analiza art. 69 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane pozwala na stwierdzenie, iż regulacja ta ustanawia specyficzną, dwuetapową procedurę reagowania przez właściwe organy na wystąpienie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien ustalić, że zachodzi konieczność podjęcia działań zabezpieczających oraz przeprowadzić, albo zlecić przeprowadzenie odpowiednich działań, które przeważnie przyjmą postać wykonywania określonych robót przez wyspecjalizowany podmiot gospodarczy. W takiej sprawie, na tym etapie ustawodawca nie przewidział wszczynania przez organy jakiegokolwiek sformalizowanego postępowania administracyjnego, ani zakończenia postępowania decyzją administracyjną. Czynność organu polegająca na podjęciu bądź zleceniu działań zmierzających do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ma charakter czynności materialno-technicznej. Do wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi natomiast dopiero na etapie obciążania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego kosztami podjętych działań zabezpieczających i dopiero od tegoż etapu do postępowania organu nadzoru budowlanego stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, w ocenie organu, brak jest postępowania, w stosunku do którego organ miałby nie podejmować czynności. Zarzuty skargi w istocie sprowadzają się do tego, że skarżący żąda od organu dokonania czynności, do których zobowiązany jest sam jako właściciel budynku. Nadto organ podniósł, że czynność organu z art. 69 ustawy Prawo budowlane nie jest skierowana bezpośrednio do strony postępowania, tylko ma na celu ochronę określonych dóbr w sytuacji nagłej i ma w istocie charakter wewnętrzny. W związku z tym czynność ta nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w drodze skargi na bezczynność. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga jest niedopuszczalna, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. oraz art. 4 tej ustawy, a następnie podał, że jego zdaniem skarga na bezczynność poprzez niezastosowanie przepisu art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a. Skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż określone powyżej, nie podlega właściwości sądów administracyjnych i winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dalej Sąd objaśnił, że art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie stanowi materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zastosowanie środków zabezpieczających, tj. podjęcie działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Z istoty tego przepisu wynika, że chodzi w nim o podjęcie konkretnych środków zabezpieczających o charakterze wyłącznie technicznym. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zastosowanie takich środków. W ocenie Sądu stosując niezbędne środki zabezpieczające w sytuacji nagłej, organ nie wydaje żadnego aktu administracyjnego w tym przedmiocie. Czyni to podejmując wyłączenie czynność materialno-techniczną, a ta nie podlega kontroli sądowej. Tym samym także skarga na bezczynność polegającą na niezastosowaniu art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie podlega kognicji sądu. Stanowi o tym treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania (wpisu sądowego, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych) oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. polegająca na niezastosowaniu art. 69 § 1 ustawy Prawo budowlane nie podlega właściwości tego sądu i konsekwentnie odrzucenie tej skargi, mimo że skarga ta podlega kognicji sądu administracyjnego, jako obejmująca swoim przedmiotem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, w szczególności PINB w S., wynikających z przepisu prawa, tj. art. 69 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które to czynności nie są aktami lub czynnościami podjętymi w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego i postępowaniach określonych w rozdziałach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec uchylenia się Sądu od dokonania kontroli sądowej w sprawie przedmiotowej czynności organu nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż czynność organu z art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane posiada cechy czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem za chybioną należy uznać ocenę Sądu z góry zakładającą, iż czynność materialno-techniczna z art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie podlega kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie niniejszej istotą sporu jest dopuszczalność skargi na bezczynność poprzez niezastosowanie przez organ nadzoru budowlanego art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarga na bezczynność dotycząca niepodjęcia środków zabezpieczających w trybie art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest dopuszczalna. Zdaniem Sądu stosując w sytuacji nagłej doraźne środki zabezpieczające organ podejmuje czynności materialno-techniczne, a te nie podlegają kontroli sądowej. Tym samym także i skarga na bezczynność polegającą na niezastosowaniu art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest dopuszczalna. W ocenie skarżącego czynność z art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji bezczynność w tym przedmiocie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., winna być przedmiotem kontroli sądu. Kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanych wyżej przypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt lub czynność podjęta przez organ administracji (lub bezczynność w tym zakresie) mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 17.10.2019 r. I OSK 2474/19). Przepis art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że "w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a, organ nadzoru budowlanego zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających". Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że norma ta skierowana jest do właściwego organu nadzoru budowlanego i dotyczy działań faktycznych, których celem jest odwrócenie istniejącego niebezpieczeństwa. Ustawa nie wskazuje jakie środki mogą lub powinny być zastosowane. Niewątpliwie muszą być one dostosowane do konkretnej sytuacji (por. Prawo budowlane. Komentarz. red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, wyd. IV, zamieszczone w systemie LEX, opubl. WKP 2021). Przy czym odpowiednie środki zabezpieczające muszą stanowić niezwłoczną reakcją właściwego organu na stwierdzony stan zagrożenia. Chodzi tu bowiem o natychmiastowe usunięcie stanu faktycznego zagrożenia, a nie o podejmowanie czynności o charakterze formalnoprawnym. Adresatem omawianej normy nie jest ani właściciel ani zarządca nieruchomości, co do których konieczne byłoby zindywidualizowanie obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. wyrok NSA w Gdańsku z 13.12.2001 r. II SA/Gd 2020/99). Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA przepisy nie przewidują wydania nakazu na podstawie art. 69 ustawy Prawo budowlane w trybie decyzji - patrz: wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r. II OSK 634/08. Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż w przepisie art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie określono formy działania organu w ramach czynności zabezpieczających, a to wskazuje na tezę, iż nie chodzi tutaj o administracyjnoprawną formę działania. Podobne rozumowanie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 1996 r. IV SA 1104/95, potwierdził następnie w wyroku II SA/Gd 2020/99 z 13 grudnia 2001 r. oraz wyroku z 18 grudnia 2003 r. II SA/Lu 932/2002. Natomiast stosując w sytuacji nagłej doraźne środki zabezpieczające organ podejmuje czynności materialno-techniczne, a te nie podlegają kontroli sądowej. Tym samym także i skarga na bezczynność polegająca na niezastosowaniu art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest dopuszczalna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na samo zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego środka zabezpieczającego skarga nie przysługuje. Dopiero bowiem wydanie przez organ decyzji w przedmiocie kosztów obciążających właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego kosztami zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających, pozwala na zakwestionowanie w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego nie tylko ich wysokości, ale przede wszystkim zasadności zastosowania określonych środków jako niezbędnych (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz. red. A. Gliniecki, 3. wydanie, str. 873). Badanie kwestii obciążenia właściciela lub zarządcy kosztami zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających nie ogranicza się do sposobu ustalenia ich wysokości, lecz rozstrzyganie w tym przedmiocie przesądza w istocie o celowości zastosowanych środków (por. wyrok NSA z 25.07.2017 r. II OSK 77/16, LEX nr 2378160; wyrok NSA oz. w Gdańsku z 13.12.2001 r. II SA/Gd 2020/99). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezwłoczne działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, podejmowane przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 69 ustawy Prawo budowlane, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie stanowią czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Działania te nie dotyczą bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, gdyż nie istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmujący daną czynność. Takie działanie z art. 69 ustawy Prawo budowlane nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy postępowania administracyjnego. Dopiero wydanie decyzji o kosztach obciążających właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego kosztami zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających pozwala, jak wyżej wskazano, na zakwestionowanie w drodze odwołania zasadności zastosowania określonych środków. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie, na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006/2). Dostrzec trzeba, że to na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek podjęcia adekwatnych do sytuacji środków zabezpieczających, w sytuacji gdy zajdzie konieczność niezwłocznego podjęcia działań mających na celu odwrócenie niebezpieczeństwa. Powyższe jest o tyle istotne, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznacza treść art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Oznacza to, iż wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z 13.07.2021 r. III OSK 4764/21, npubl.; postanowienie NSA z 17.10.2019 r. I OSK 2474/19; postanowienie NSA z 12.01.2012 r. I OSK 2375/11; postanowienie NSA z 15.07.2009 r. II GSK 1101/08, LEX nr 552736). Na koniec jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż wniosek skarżącego w tej sprawie mimo, że dotyczył bezczynności organu wynikającej z art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to jednak faktycznie zmierza do wykwaterowania mieszkańców budynku, a takie żądanie nie może być realizowane w oparciu o ww. normę Prawa budowlanego, jak i stanowić jego podstawy materialnoprawnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 w powiązaniu z art. 69 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tym samym uznając, że ww. przepisy nie zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.