V SA/Wa 1197/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant: starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011r. sprawy ze skargi A. K. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz A. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.K. (dalej: "skarżąca") orzeczeniem z [...] lutego 2011 r. nr [...] Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej "GKO") utrzymała w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. (dalej "RKO", "Komisja Orzekająca I instancji") z [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Powyższe orzeczenia wydane zostały w następującym stanie faktycznym. [...] grudnia 2007 r. [...]. zawarł umowę z [...]. na wykonanie "[...] " za kwotę [...] zł brutto, w terminie [...] dni od dnia udzielenia zamówienia, tj. do [...][...] 2008 r. Umowa ta zawarta została w wyniku przeprowadzonego postępowania o zamówienie publiczne w trybie przetargu nieograniczonego ogłoszonego [...] 2007 r. Warunkiem udziału w postępowaniu, w myśl pkt 6.1. specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) było spełnienie przez wykonawców wymagań określonych w SIWZ oraz w art. 22 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655), w tym zgodnie z pkt 6.2. SIWZ "posiadanie przez wykonawcę niezbędnej wiedzy i doświadczenia, tj. wykonanie 3 robót budowlanych o podobnym charakterze w służbie zdrowia, poświadczone wykazem wykonanych robót budowlanych w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, odpowiadających swoim rodzajem i wartością robotom budowlanym stanowiącym przedmiot zamówienia". Dwóch wykonawców, którzy złożyli oferty, spełniali według Komisji Przetargowej warunki udziału w postępowaniu tj. [...]. oraz K[...]. Komisja Przetargowa stwierdziła, że wykonawcy przedstawili wykaz wykonanych w okresie 5 lat robót budowlanych odpowiadających swoim rodzajem i wartością robotom budowlanym stanowiącym przedmiot zamówienia, w tym wykonanie 3 robót budowlanych o podobnym charakterze w służbie zdrowia. Komisja wybrała ofertę firmy J. L. - jako korzystniejszej i z tym wykonawcą zawarto umowę na realizacje zamówienia publicznego. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w O.pismem z [...] grudnia 2009 r., nr [...] zawiadomił Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez RKO o ujawnieniu w [...] okoliczności wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W związku z tym zawiadomieniem, postanowieniem z [...] lutego 2010 r., sygn. [...], Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych wszczął postępowanie wyjaśniające wobec między innymi A. K. pełniącej funkcje D. [...] Następnie pismem z [...] marca 2010 r. Rzecznik skierował do RKO w O.wniosek o ukaranie A. K.. Rzecznik wniósł o uznanie jej za winną nieumyślnego popełnienia czynów określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.), dalej "ustawa" i o wymierzenie jej kary upomnienia. Orzeczeniem z [...] maja 2010 r. RKO uznała obwinioną A. K. za winną nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez udzielenie - w imieniu [...] - zamówienia publicznego na realizację zadania publicznego: [...] na wartość [...] zł brutto, wykonawcy [...]. Według RKO wykonawca ten powinien zostać wykluczony z postępowania, z uwagi na niespełnienie jednego z warunków udziału w tym postępowaniu określonego w punkcie 6.3. SIWZ. Komisja stwierdziła, że wybrany wykonawca wskazał w swojej ofercie roboty budowlane, których wartość oscylowała w granicach od 138.000 zł do 651.000 zł, co stanowiło około 50 % wartości robót będących przedmiotem postępowania. Zdaniem Komisji Orzekającej I instancji, wybrany wykonawca nie spełniał wymogu określonego w punkcie 6.3. SIWZ. Uzasadniając orzeczenie w zakresie uznania skarżącej winną nieumyślnego popełnienia zarzucanego czynu Komisja stwierdziła, że skarżąca popełniła zarzucany jej czyn na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwości popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych przewidywała albo mogła przewidzieć. W szczególności, działając pod presją czasu związaną z koniecznością rozliczenia robót do [...] grudnia 2008 roku nie dołożyła należytej staranności przy weryfikacji złożonych w postępowaniu ofert. Komisja Orzekająca I instancji za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przypisane skarżącej, wymierzyła jej karę upomnienia oraz obciążyła obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania. Równocześnie Komisja uniewinniła skarżącą od zarzutu nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy, poprzez przygotowanie i przeprowadzenie oraz udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania, w związku z warunkiem określonym w punkcie 6.2.3. SIWZ: "posiadania przez wykonawcę niezbędnej wiedzy i doświadczenia, tj. wykonanie 3 robót budowlanych o podobnym charakterze w służbie zdrowia". Pismem z [...] lipca 2010 r. skarżąca odwołała się od powołanego orzeczenia, wnosząc o jego uchylenie w części zarzutu nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy i uniewinnienie jej od tego zarzutu lub o zmianę orzeczenia w zakresie zarzutu nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy i odstąpienie od wymierzenia kary ze względu na spełnienie przesłanek określonych w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Orzeczeniem z [...] lutego 2011 r., GKO utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie RKO. Pismem z [...] kwietnia 2011 r., skarżąca zaskarżyła orzeczenie GKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ustawy poprzez jego niezastosowanie, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że wymierzona kara upomnienia nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawnych. Argumentowała, że dołożyła wszelkich starań organizacyjno-formalnych w zakresie przeprowadzania procedur zamówień publicznych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Zwróciła uwagę, iż postępowanie przetargowe, w związku z którym zarzucono jej naruszenie dyscypliny finansów publicznych, związane było bezpośrednio z koniecznością terminowego wykorzystania środków pomocowych Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na lata 2004 - 2006, którego pierwszy przetarg w tym zakresie został unieważniony. Jednocześnie w trakcie prowadzonego postępowania pojawiły się wątpliwości interpretacyjne związane z przesłanką określoną w pkt 6.3. SIWZ. Przesłanka ta była dogłębnie wyjaśniana przez Komisję Przetargową, której ustalenia i wyjaśnienia zadecydowały, iż oferta [...] została uznana za spełniającą wymogi SIWZ w prowadzonym przetargu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem GKO, że udzielając zamówienia wybranemu wykonawcy, dopuściła się czynu zawinionego. Skarżąca wskazała ponadto, że GKO wydając orzeczenie, nie wzięła pod uwagę stopnia szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Powołując art. 28 ustawy argumentowała, że w wyniku zarzucanego czynu nie została spowodowana żadna szkoda w środkach publicznych będących w dyspozycji zamawiającego, a w konsekwencji brak było podstawy do orzeczenia o odpowiedzialności dyscyplinarnej. Według skarżącej nie bez znaczenia dla oceny stopnia szkodliwości czynu w rozpoznawanej sprawie mają wskazane wcześniej okoliczności prowadzenia postępowania przetargowego pod presją czasu, związaną z terminowością wykorzystania przyznanych środków finansowych oraz wątpliwości interpretacyjne. W ocenie skarżącej przedstawione okoliczności wskazują, że w jej sprawie zachodzi przesłanka znikomej szkodliwości czynu dla finansów publicznych, a tym samym brak jest podstaw do dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów. W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 28 ustawy, GKO stwierdziła, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi się niezależnie od finansowego skutku tego naruszenia. Wymiar finansowy jest ważną przesłanką braną pod uwagę między innymi przy orzekaniu o wysokości kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ocenie GKO twierdzenie skarżącej, że opisane naruszenie charakteryzuje się znikomym stopniem szkodliwości dla finansów publicznych, bowiem nie spowodowało uszczuplenie finansów publicznych, nie jest popartym żadnym dowodem. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby w SIWZ inaczej określono warunek udokumentowania doświadczenia zawodowego wykonawców do przetargu przystąpiliby inni wykonawcy spełniający ten warunek i oferujący być może korzystniejsze ceny, aniżeli wybrany wykonawca. Skarżąca swoim działaniem złamała nadrzędną zasadę udzielania zamówień publicznych określoną w art. 7 ustawy - Prawo zamówień publicznych, dlatego chybiony jest zarzut, że zarzucany jej czyn charakteryzuje się znikomą szkodliwością dla finansów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych utrzymującego w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. z [...] maja 2010 r., w którym A. K. uznano winną nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez udzielenie zamówienia publicznego podmiotowi, który nie spełnił jednego z warunków określonych w SIWZ, a więc powinien zostać w postępowania przetargowego wyłączony. Skarga zasługuje na uwzględnienie nie tylko ze względu na zarzuty w niej podniesione. W zaskarżonym orzeczeniu uznano skarżącą odpowiedzialną za nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego z innym, niż wymienione w pkt 1-3, naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Komisja stwierdziła, że skarżąca naruszyła dyscyplinę finansów publicznych, ponieważ wbrew przepisowi art. 24 ust. 2 pkt 4 Prawo Zamówień Publicznych udzieliła zamówienia publicznego wykonawcy, który powinien zostać wykluczony z postępowania z uwagi na niespełnienie warunku udziału w tym postępowaniu. Nie jest sporne pomiędzy stronami, że skarżąca udzieliła zamówienia publicznego w imieniu kierowanej przez nią jednostki w dniu [...] grudnia 2007 r. poprzez zawarcie umowy z [...] na realizację zadania publicznego: [...] zgodnie z dokumentacją projektową dla [...] Ocena przesłanek orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych powinna zostać przeprowadzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wystąpienia zdarzenia, z którym wiąże się podejrzenie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Stosownie do art. 24 ust. 2 pkt 4 Prawo Zamówień Publicznych, według stanu prawnego obowiązującego w dniu udzielenia zamówienia tj. 27 grudnia 2007 r., z postępowania o udzielenie zamówienia wyklucza się (...) wykonawców, którzy nie wnieśli wadium, w tym również na przedłużony okres związania ofertą, lub nie zgodzili się na przedłużenie okresu związania ofertą. W zaskarżonym orzeczeniu Komisja stwierdziła odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, z uwagi na niewykluczenie przez skarżącą z udziału w postępowania przetargowego wykonawcy, który nie wykazał spełnienia warunków udziału w postępowaniu, a więc zbadała zasadność orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w dniu udzielenia zamówienia. W związku z powyższym oceniając ponownie zasadność orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, komisja powinna uwzględnić treść przepisów obowiązujących w czasie wystąpienia zdarzenia, w związku z którym jest prowadzone w sprawie skarżącej postępowanie i rozważyć w ich świetle zasadność postawionych skarżącej zarzutów. Ponadto rozpoznając ponownie sprawę organ powinien odnieść się do podniesionego w odwołaniu wniosku skarżącej o ewentualną zmianę, w przypadku nieuwzględnienia jej wniosku o uchylenie orzeczenia w części uznającą ją za winną nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, orzeczenia poprzez odstąpienie od wymierzania kary poprzez ocenę spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Stosownie do powołanego przepisu w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie można, biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpić od jej wymierzenia. Jako okoliczności łagodzące można uwzględnić w szczególności: 1) działanie lub zaniechanie ze szczególnych pobudek lub w szczególnych warunkach, zasługujących na uwzględnienie, w tym w celu zapobieżenia szkodzie w mieniu publicznym; 2) wyróżnianie się przed popełnieniem naruszenia dyscypliny finansów publicznych wzorowym spełnianiem obowiązków zawodowych; 3) przyczynienie się do usunięcia szkodliwych następstw naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub podjęcie o to starań. W szczególności organ powinien odnieść się do wyjaśnień skarżącej złożonych w odwołaniu od orzeczenia RKO dotyczących podjętych przez nią działań naprawczych, poprzez wprowadzenie nowych regulacji, zwiększenie liczby pracowników oraz prowadzenie systematycznych szkoleń w zakresie stosowania ustawy Prawa Zamówień Publicznych. Ponadto skarżąca zwracała uwagę, że w czasie pełnienia przez nią funkcji Dyrektora w jednostce ze sfery budżetowej realizowanych było szereg zadań inwestycyjnych, a procedura przeprowadzenia zamówień publicznych poddawana była wielokrotnie kontrolom zewnętrznym, które nie stwierdzały w tym zakresie uchybień. Skarżąca nie ponosiła odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a realizowane inwestycje pozwoliły osiągnąć przez jednostkę wysoki poziom świadczonych usług medycznych. GKO podzieliła w zaskarżonym orzeczeniu stanowisko Komisji Orzekającej I instancji w zakresie kary przypisanej obwinionej, stwierdzając, że jest ona adekwatna do stopnia szkodliwości czynu dla finansów publicznych. Uznała, że przesłanki wskazane art. 36 ust. 1 i 2 ustawy wobec skarżącej nie znajdują zastosowania, a ponadto obwinionej wymierzono najniższą z kar przewidzianą w ustawie. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie nie stanowi wystarczającej oceny argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu i nie uzasadnia w sposób należyty możliwości zastosowania wobec skarżącej przepisu art. 36 ustawy, w tym dokonanego przez Komisję wymiaru kary. Podobnie, organy orzekające powinny ocenić zasadność podjętego rozstrzygnięcia w świetle powołanego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 28 ustawy poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. Przy ocenie stopnia szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych uwzględnia się wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia, a także skutki naruszenia, biorąc pod uwagę w szczególności: 1) wysokość uszczuplonych środków publicznych; 2) kwotę środków publicznych niewpłaconych lub niezwróconych na właściwy rachunek budżetu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych; 3) kwotę środków publicznych wydatkowanych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem albo niezgodnie z przeznaczeniem; 4) wysokość zobowiązań zaciągniętych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem; 5) kwotę odsetek, kar i opłat zapłaconych wskutek zwłoki w opłaceniu należności. Oceny zasadności orzeczenia wobec skarżącego odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Komisja powinna dokonać poprzez zbadanie, czy w rozpoznawanej sprawie powołany przepis art. 28 ustawy może znaleźć zastosowanie. Ocena tej okoliczności dopiero w odpowiedzi na skargę nie może zostać uznana za wystarczającą. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.