VII SAB/Wa 54/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność S. W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania oddala skargę UZASADNIENIE I. W skardze z [...] lutego 2021 r. M. S. zakwestionował bezczynność postępowania Starosty [...] w sprawie dotyczącej rozpoznania jego wniosku z [...] września 2019 r. o wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego Starosty z [...] stycznia 2019 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą A. S. pozwolenia na budowę czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ewid. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Jak wyjaśnił, w sprawie doszło do bezczynność Starosty w postępowaniu wznowieniowym w okresie od 21 lipca 2020 r. do 5 stycznia 2021 r. Strona wniosła o: 1. uznanie, że organ I instancji dopuścił się w ww. okresie bezczynności, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. "wymierzenie Staroście na rzecz Skarżącego grzywny w wysokości 2.000 zł"; 3. zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Strona podkreśliła, że jak wynika z postanowienia Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r. wydanego po rozpoznaniu jej ponaglenia, decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2020 r. została przekazana do Starosty [...] za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu [...] lipca 2020 r. Wcześniej, pismem z [...] czerwca 2020 r. Strona złożyła do Wojewody wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty nr [...] z [...] stycznia 2019 r. o czym organ I instancji zastał powiadomiony w dniu [...] września 2020 r. Przez blisko 2 miesiące od uchylenia decyzji Starosty, nie wykonał żadnej czynności. Na skutek rozpoznania ponaglenia Skarżącego, w postanowieniu Wojewody nr [...] z [...] grudnia 2020 r., wskazał on Staroście na konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego do czasu rozstrzygnięcia postępowania nieważnościowego. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2021 r. Starosta [...] zawiesił postępowanie wznowieniowe. Na potrzebę zawieszenia postępowania wznowieniowego zwracał uwagę sam Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, podnosząc, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już wznowionego postępowania powoduje konieczność jego zawieszenia. Przez okres 5,5 miesiąca od chwili przesłania organowi I instancji w dniu [...] lipca 2020 r. decyzji Wojewody o uchyleniu decyzji Starosty o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia, do [...] stycznia 2021 r. kiedy to organ I instancji zawiesił postępowanie wznowieniowe, pozostawał w całkowitej bezczynności. W ocenie Strony pojęcie bezczynności rozumieć należy jako niewydanie w terminie m.in. decyzji lub postanowienia. Stan bezczynności występuje także wtedy, gdy organ podejmuje rozmaite działania, które jednak nie przynoszą rezultatu w postaci terminowego załatwienia sprawy. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w Jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Faktem bezspornym jest, że organ I instancji, przez 5,5 miesiąca, z nieznanych przyczyn nie zawiesił postępowania wznowieniowego, czyniąc tak dopiero po wyraźnej sugestii zawartej w postanowieniu Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. Nie wdając się w dywagacje co do powodów braku najmniejszej nawet aktywności po stronie Starosty w tym okresie, ale ta bezczynność wskazuje na podejście organu do ciążących na nim obowiązków, obrazując stopień rozumianej potocznie staranności w prowadzeniu postępowania. Organ nie zawiadamiał również Skarżącego o powodach niezałatwienia sprawy w terminie. II. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga na bezczynność jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie formy - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Starosty [...] określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem Skarżący skierował do organu ponaglenie z [...] listopada 2020 r. zaś sprawa podlega co do zasady załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (dotyczy wznowienia postępowania). Skarga jest również dopuszczalna pomimo uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. Wprawdzie uchwała ta dotyczy wprost bezczynności, jednakże traktuje o niedopuszczalności skargi tego rodzaju wniesionej po ostatecznym zakończeniu postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie Starosty nie zostało jak dotąd zakończone decyzją ostateczną (sprawa jest obecnie zawieszona), zaś twierdzenia skargi dotyczą bezczynności w zakresie pewnego okresu postępowania, z którym Skarżący wiąże zaistnienie tego stanu sprawy. IV. Oceniając sprawę merytorycznie należy ogólnie zauważyć, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie do § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 cytowanego przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny zostać załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jak wynika z nadesłanych akt, decyzją z [...] stycznia 2019 r nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z [...] września 2019 r. M. S. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją powołując jako podstawę wznowieniową art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r nr [...] Starosta [...] wznowił postępowanie, doręczając je Inwestorowi, PINB w [...] i Skarżącemu odpowiednio [...],[...] i [...] listopada 2019 r. Następnie pismem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Starosta [...] wystąpił do Inwestora i Skarżącego z żądaniem złożenia wyjaśnień i kopii dokumentów na okoliczność posiadania przez działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej. Żądanie to doręczono odpowiednio [...] i [...] grudnia 2019 r. W toku postępowania do akt sprawy wpłynęło pismo Skarżącego z [...] grudnia 2019 r. (w dniu [...] grudnia 2019 r.), zaś wyjaśnienia stron względem żądania organu z [...] grudnia 2019 r. wpłynęły odpowiednio [...] i [...] grudnia 2019 r. Do akt sprawy wpłynęło również: pismo inwestora z [...] stycznia 2020 r., wniosek inwestora z [...] stycznia 2020 r. o zmianę pozwolenia na budowę, pismo Skarżącego i jego małżonki – V. G.-S. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Do organu wpłynął również wniosek inwestora z [...] lutego 2020 r. o zawieszenie postępowania z uwagi na potrzebę zgromadzenia dodatkowych dowodów w sprawie. Jednocześnie Starosta pismem z [...] lutego 2020 r. nr [...] zwrócił się do Gminy Miasto [...] z zapytaniem, czy ul. [...] posiada status drogi gminnej. W odpowiedzi z [...] lutego 2020 r. Miasto [...] wyjaśniło, że ul. [...] jest zaliczona do dróg gminnych na podstawie uchwały Rady Miasta w [...] z [...] września 2001 r. nr [...]. Z kolei postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Starosta odmówił zwieszenia postępowania, a jednocześnie pismem z [...] lutego 2020 r. Skarżący i jego małżonka rozwinęli zarzuty wznowieniowe. Pismem z [...] marca 2020 r. inwestor przedstawił stanowisko dotyczące przedmiotu postępowania. Pismem z [...] marca 2020 r. Starosta skierował do inwestora żądanie uzupełnienia dokumentacji budowlanej poprzez złożenie 4 egzemplarzy projektu zamiennego. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe, doręczając ją wszystkim stronom [...] kwietnia 2020 r. Pismem z [...] czerwca 2020 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej Starosty z [...] stycznia 2019 r. Na skutek odwołania Skarżącego, Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty z [...] kwietnia 2020 r. o umorzeniu postępowania. Z kolei decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] rozpoznał wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej Starosty i umorzył postępowanie w tej sprawie. Ponagleniem z [...] listopada 2020 r. Skarżący zakwestionował bezczynność i przewlekłość postępowania wznowieniowego. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] rozpoznał owo ponaglenie Skarżącego i odmówił wyznaczenia Staroście [...] terminu na załatwienie sprawy i nie stwierdził ani przewlekłości ani też bezczynności. Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...]Starosta [...] zawiesił postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na toczącą się sprawę o stwierdzenie nieważności jego decyzji budowlanej z [...] stycznia 2019 r. V. Z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika prawna i praktyczna definicja bezczynności. Najogólniej rzecz ujmując mamy z nią do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, a organ zaniedbuje obowiązki informacyjne (nie informuje o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy). W niniejszej sprawie Skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności organu w okresie od 21 lipca 2020 r. do 5 stycznia 2021 r. tj. w okresie wyznaczonym zdarzeniami prawnymi zaistniałymi w postępowaniu, a więc doręczeniem Staroście kasacyjnej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. oraz postanowieniem organu I instancji zawieszającym postępowanie wznowieniowe. W wyznaczonych przez Stronę granicach sprawy Sąd stwierdza, że nie doszło w niej do zarzucanej bezczynności. Przede wszystkim należy wskazać, że żądanie wznowienia postępowania dotyczy sprawy budowlanej i to w ścisłym rozumieniu a zatem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jakkolwiek więc organ architektoniczno-budowlany prowadzący to postępowanie związany jest maksymalnym terminem określonym w Prawie budowlanym - 65 dni, zaś w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej sprawy terminem przewidzianym w art. 35 k.p.a. przy zastosowaniu zasady szybkości z art. 12 k.p.a., to jednak należy zwrócić uwagę na szczególne okoliczności tego postępowania, które mają wpływ na jej wynik a przez to i możliwe działania organu I instancji. Po pierwsze, Sąd dostrzega to, że Starosta działa w niniejszej sprawie w sposób wadliwy, bez szerszej koncepcji na zakończenie sprawy, a przez to popadł w przewlekłość. Wyraz temu stanowisku Sąd dał już jednak w wyroku z 9 listopada 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 55/21, w którym szczegółowo do tej kwestii się odniósł. Po drugie, organ załatwił sprawę Skarżącego decyzją z [...] kwietnia 2020 r., którą Wojewoda uchylił w dniu [...] lipca 2020 r. Wbrew pozorom, nie otworzyło to jednak Staroście prawnej i praktycznej możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu wytycznych Wojewody, w tym także do tak podkreślanego zawieszenia postępowania. Prawdą jest niewątpliwie to, że decyzję kasacyjną przesłano organowi I instancji w dniu [...] lipca 2021 r. za pośrednictwem platformy ePUAP. Niemniej jednak nie zwrócono jednocześnie akt postępowania, zawierających kluczowe dla rozstrzygnięcia elementy, zwłaszcza zaś projekt budowlany podlegający ocenie i weryfikacji we wznowionym postępowaniu. Powyższe jest m.in. efektem równolegle złożonego wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, w której właściwy w I instancji jest Wojewoda [...], zaś w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i w którym akta sprawy były wykorzystywane (był to powód braku zwrotu akt). O ile więc Sąd stoi na stanowisku, że po uchyleniu zaskarżonej decyzji organy nie mogą w nieskończoność uzasadniać długotrwałego braku działania niezwróceniem im akt sprawy przez wyższą instancję, to jednak zasada ta nie jest bezwzględna i zależy od charakteru sprawy i jej okoliczności. W postępowaniu budowlanym, a takim jest również postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania tego rodzaju, warunkiem sine qua non orzekania jest dysponowanie aktami sprawy, na które składa się przede wszystkim zatwierdzany (zatwierdzony) projekt budowlany. Z tego więc punktu widzenia nie można zarzucić Staroście, że po uchyleniu zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2020 r. nie podejmował działań merytorycznych w sprawie i pozostawał w bezczynności. Ocena żądania Skarżącego wymagała w tym przypadku dysponowania aktami sprawy, na które składa się wspomniany już projekt budowlany. Jakkolwiek w ocenie Strony zagadnienie prawne występujące w sprawie o wznowienie postępowania wydaje jej się oczywiste, to jednak orzekanie w tym zakresie wymaga dysponowania aktami sprawy. Również ustawodawca podkreśla istotność tego rodzaju podejścia do załatwienia sprawy, regulując w art. 286 § 2 p.p.s.a. kwestię terminu ponownego orzekania przez organ i wiążąc go z faktyczną możliwością skutecznego orzekania. Po trzecie, Strona nie dostrzega, że w toku postępowania wznowieniowego Inwestor wniósł zmiany w projekcie (patrz wniosek z [...] stycznia 2020 r.), co dodatkowo wprowadza kolejną płaszczyznę orzekania. W kontekście powyższego, uwzględniając zakres zaskarżenia, Sąd nie stwierdza w zachowaniu Starosty [...] bezczynności. Natomiast to, co Skarżący stara się negować jako powód długotrwałego rozpatrywania jego podania o wznowienie postępowania, a więc złożenie w jego toku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej Starosty, w istocie spowodowało - i to w toku rozpatrywania odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2020 r. - przeniesienie sprawy na poziom organów wyższego rzędu (Wojewoda i GINB). Brak natomiast zawieszenia postępowania przez Starostę po złożeniu tego wniosku Skarżącego nie może być widziany jako zachowanie bezczynne. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że przewlekłość działania Starosty został oceniona w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 55/21. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.