I OSK 2630/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 224/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 224/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2017 r., nr 1 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydium Rady Narodowej m. K. w dniu [..] kwietnia 1958 r. wydało orzeczenie znak [..] orzekające o wywłaszczeniu na rzecz Państwa - na cele Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej w m. K. - pod budowę przedszkola - nieruchomości oznaczonej jako części parcel: l. kat. 60, l. kat. 61 oraz l. kat. 62 b. gm. kat K., stanowiącej współwłasność J.T. P. w 29/192 części, M. L.W. D. w 29/192 części, Z. T. w 26/192 części, E. z N. P. w 12/192 części, S. T. w 1/4 części oraz M. A. S. w 1/4 części. Orzekając w powyższy sposób organ I instancji oparł się na regulacjach art. 1, 10 i 21 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.R.P. nr 4 poz. 31 z r. 1952 r.). W tym samym dniu, tj. 9 kwietnia 1958 r., Prezydium Rady Narodowej w K. wydało orzeczenie znak [..] dotyczące przyznania S. T., M.S., M.L. W. D. oraz T. S.T. odpowiedniej nieruchomości zamiennej położonej w K. nadającej się do natychmiastowego objęcia na własność tytułem odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. w dniu [..] kwietnia 1958 r. znak [..] na cele Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej w m. K. - pod budowę przedszkola. Od orzeczenia z [..] kwietnia 1958 r. znak [..] odwołały się L. W. D. i T. T. Na skutek pisma z dnia 27 czerwca 2008 r., [..] z Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. – Wojewoda M. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego nie udało się odnaleźć rozstrzygnięcia w zakresie rozpoznania zastrzeżeń M. L. W. D. oraz odwołania T. T., które to odwołania prawdopodobnie nie zostały przekazane do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w m. K., w związku z tym nadal aktualne pozostaje rozpatrzenie ich. Początkowo Wojewoda każde z odwołań rozpoznawał w odrębnym postępowaniu, uznając jednocześnie, że obie strony odwołały się jedynie od decyzji o wywłaszczeniu. Po rozpatrzeniu odwołania L. W.D., decyzją z [..] kwietnia 2011 r. znak [..] Wojewoda uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z [..] kwietnia 1958 r. znak [..] w części dotyczącej wywłaszczenia udziału M.L.W. D. z udziału 29/192 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. 60, l. kat. 61 oraz l. kat. 62 b. gm. kat. K., obj. Kw [...] i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 979/11 oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody M., jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2474/11 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1211/13 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z [..] kwietnia 2011 r., znak [..]. Z kolei na skutek rozpoznania odwołania T. T., Wojewoda M. decyzją z [..] sierpnia 2011 r., znak [..] uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z [..] kwietnia znak [..] w części dotyczącej wywłaszczenia Z. T. z udziału 26/192 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. 60, l. kat. 61 oraz l. kat. 62 b. gm. kat. K., obj. Kw [..] i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1635/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z [..] sierpnia 2011 r., znak [..] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1347/12, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1212/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z [..] sierpnia 2011 r., znak [..]. W prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. I OSK 2474/11 i I OSK 1347/12) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1211/13 i II SA/Kr 1212/13) wskazano na konieczność ustalenia, czy wniesione odwołania dotyczą tylko orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K.z dnia [..] kwietnia 1958 r. o wywłaszczeniu, czy także wydanego pod tym samym numerem i w tym samym dniu orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania. Jednoznacznie wskazano również, że obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznanie łącznie wszystkich odwołań i w efekcie wydanie jednego merytorycznego orzeczenia w stosunku do wszystkich odwołujących się (oraz ich spadkobierców), zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 62 k.p.a. Zwrócono też uwagę, że obecnie w postępowaniu odwoławczym powinni brać udział nie tylko spadkobiercy odwołujących się stron, lecz także następcy prawni pozostałych stron postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda M. ustalił, że w przypadku M.L. W. D. wniesione odwołania dotyczyły zarówno decyzji wywłaszczeniowej, jak i decyzji dotyczącej przyznania nieruchomości zamiennej, natomiast w przypadku T.T. wniesione odwołanie dotyczyło tylko decyzji wywłaszczeniowej i w związku z tym w dniu [..] stycznia 2017 r. wydał dwie decyzje o tym samym znaku ([..]): 1. decyzją nr [..] po rozpatrzeniu odwołania T. T. oraz odwołania M.L.W. D. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z [..] kwietnia 1958 r. znak [..] - uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z [..] kwietnia 1958 r. znak [..] dotyczące wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako części parcel: l. kat. 60, l. kat. 61 oraz l. kat. 62 b. gm. kat. K.odpowiadające obecnie działkom nr [..] i nr [..], pół. w obr. 216, jedn. ewid. [..] m. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, 2. decyzją nr [..] po rozpatrzeniu odwołania M. L. W. D. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z [..] kwietnia 1958 r. znak [..] – uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z [..] kwietnia 1958 r. znak [..] dotyczące przyznania S. T.M. S., M.i L. W. D., T. S. T. odpowiedniej nieruchomości zamiennej położonej w K. nadającej się do natychmiastowego objęcia na własność tytułem odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. w dniu [..] kwietnia 1958 r. znak [..] na cele Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej w m. K. - pod budowę przedszkola. Organ II instancji ustalił, że stronami obecnie prowadzonego postępowania są: Gmina K., A.H., [..], J. Z.-Ł., K. Ż., P. D., K. D. oraz J.D.-S. Następnie opisano czynności podjęte przez organ celem wyjaśnienia, czy odwołania zostały wniesione tylko od jednego, czy też od obydwu orzeczeń z dnia [..] kwietnia 1958 r. znak [..]. W ich wyniku przyjęto, że obydwa złożone odwołania dotyczyły decyzji wywłaszczeniowej i w niniejszej sprawie zostały rozpoznane. Prowadzono również postępowanie celem ustalenia, czy któregokolwiek odwołanie zostało wcześniej rozpoznane, jednak nie odnaleziono dokumentów mogących świadczyć o rozpoznaniu przez ówczesny organ odwoławczy któregokolwiek z odwołań. Dokonując analizy dokumentów archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy zwrócił uwagę na szereg błędów, których dopuścił się organ I instancji w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym, uzasadniających obecnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z [..] kwietnia 1958 r. znak [..] dotyczącego wywłaszczenia. W pierwszej kolejności organ zauważył, iż w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych znajduje się Protokół z dnia 21 lutego 1958 r. z rozprawy wywłaszczeniowej – odszkodowawczej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wnioskowanej do wywłaszczenia przez Wydział Oświaty PRN w m. K. - na cele budowy przedszkola przy ul. P.. Z protokołu tego wynika, że na rozprawie ze strony współwłaścicieli stawiła się m. in. T. T. i jej córka D. A. - za matkę T. T. W protokole odnotowano, że T. S. T., wdowa po profesorze Akademii [..], który zginął w obozie w Oświęcimiu oświadcza, że podtrzymuje oświadczanie pisemne złożone do wydziału Oświaty i prosi o przyznanie jej nieruchomości zamiennej. Dalej oświadcza, że żadnych nieruchomości więcej nie posiada, a nieruchomość wywłaszczana stanowiła jedyną jej parcelę przeznaczoną pod budowę domku jednorodzinnego. Ponadto T. T. oświadczyła: "Jestem spadkobierczynią po mężu, który był właścicielem hipotecznym (26/192 części) oraz córka obecna tu ob. A.D. z T.. Spadek nie został przeprowadzony. Jestem faktyczną właścicielką części po mężu w. wymienionej (26/192), przeto proszę o rychłe przydzielenie odpowiedniej parceli zamiennej". Pod tym oświadczeniem T. T. złożyła swój podpis. Z treści protokołu wynika zatem, że A. D. brała udział w rozprawie odszkodowawczo - wywłaszczeniowej i nie zaprzeczyła, gdy jej matka T. T. oświadczyła, że jest faktyczną właścicielką całego udziału we współwłasności po mężu, tj. 26/192 części wywłaszczanej nieruchomości. W konsekwencji decyzja wywłaszczeniowa została doręczona tylko T. T., jako faktycznej właścicielce, z pominięciem A.D., która w chwili wydania orzeczenia wywłaszczeniowego była już osobą pełnoletnią i jak wynika to z treści postanowienia Sądu Grodzkiego z dnia 20 marca 1950 r. obok T. T. była spadkobierczynią po zmarłym 9 maja 1946 r. Z.T., co z kolei stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 k.p.a. Zdaniem organu, istotną okolicznością, na którą zwrócono uwagę w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1635/11 jest także fakt, że w dacie wywłaszczenia jego cel był już zrealizowany, to znaczy przedszkole było już wybudowane. Wywłaszczenie miało więc charakter następczy po zrealizowaniu celu. Z materiałów archiwalnych, zwłaszcza z pism wywłaszczanych współwłaścicieli wynika, że teren pod budowę został zajęty samowolnie przez inwestora już w październiku 1955 r. Zaś z oświadczenia rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. J.S. złożonego na rozprawie w dniu 21 lutego 1958 r. wynika, że przedszkole zostało już wybudowane, a teren trwale ogrodzony. Zresztą rozprawa przeprowadzona w dniu 21 lutego 1958 r. połączona z oględzinami nieruchomości odbyła się w tymże przedszkolu przy ul. P., co wynika wprost z treści zawiadomienia z 20 stycznia 1958 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo - odwoławczej. Co więcej, w aktach administracyjnych znajduje się zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [..] września 1955 r. znak [..], który na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zezwolił Wydziałowi Oświaty Prezydium MRN w K. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod budowę przedszkola nieruchomości położonej w K. dz. K. przy ul. P., oznaczonej na załączonym planie sytuacyjnym o łącznej pow. 3935 m2. Organ wskazał, że ze zgromadzonych materiałów archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego wynika, że wywłaszczenie było przeprowadzone z rażącym naruszeniem trybu określonego w przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Po pierwsze, zezwolenie z [..] września 1955 r. na nabycie przedmiotowej nieruchomości nie zostało wydane przez ustawowo upoważniony do tego organ, tj. przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z naruszeniem art. 5 dekretu i co więcej bez wymaganej tym przepisem (ust. 1 i 2) opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, co stanowi rażące naruszenie art. 7 ust 3 pkt 2 dekretu. Po drugie, w aktach wywłaszczeniowych brak jest zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania wydanego na wniosek właściwego ministra na niezwłoczne objęcie przedmiotowej nieruchomości stosownie do art. 6 ust. 1 dekretu, a jak wynika z akt wywłaszczeniowych przedmiotowa nieruchomość została zajęta już w 1955 r. i trudno w świetle powyższego odmówić słuszności współwłaścicielce L.W. D., która w piśmie do Prezydium RN w m. K. z dnia 23 kwietnia 1958 r. podniosła, że Wydział Oświaty zajął samowolnie teren i podjął budowę Przedszkola, nie pytając o zgodę na to zainteresowanych właścicieli. Przepis art. 1, dekretu wyraźnie określał, że: nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. W niniejszej sprawie przede wszystkim nie wiadomo, wobec braku opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., aby przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych lub by budowa Przedszkola przy ul. P.w K. stanowiła realizację narodowych planów gospodarczych. Zatem stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, że wymieniona nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym i okolicznościach sprawy. Powyższe zostało wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1635/11, w którym również zauważono, iż zajęcie przedmiotowej nieruchomości w 1955 r. i przystąpienie do budowy przedszkola, bez zezwolenia właściwego organu na jej objęcie, trzy lata przed wywłaszczeniem nieruchomości bez zachowania trybu przewidzianego przepisami art. 6 ust. 1, ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 zd, pierwsze, ust. 2 i ust. 4 dekretu, było działaniem bezprawnym podlegającym przepisom karnym zamieszczonym w dziale V dekretu. W ocenie organu, bezsporną w świetle dokumentów jest okoliczność, że postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte dopiero w dniu 20 stycznia 1958 r., co wynika wprost z zawiadomienia (obwieszczenia) o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, która zgodnie z zawiadomieniem odbyła się w wybudowanym już przedszkolu przy ul. P., na zajętym samowolnie przez inwestora terenie. Orzeczenia o wywłaszczeniu i o przyznaniu wywłaszczonym właścicielom prawa do nieruchomości zamiennej zostały wydane w dniu [..] kwietnia 1958 r., zatem już pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst pierwotny Dz. U. z 1958 r. Nr 17 póz. 707), która weszła w życie z dniem 5 kwietnia 1958 r. W konsekwencji czego, w myśl art. 47 przepisów przejściowych nowej ustawy wywłaszczeniowej, postępowanie jeszcze nie zakończone miało się toczyć nadal wg dotychczasowych przepisów (tj. na podstawie dekretu), ale odszkodowanie miało być ustalone wedle zasad odszkodowania przewidzianych w nowej ustawie wywłaszczeniowej, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania. W obecnym stanie prawnym instytucję wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 233 u.g.n.: "Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". Przedmiotowa sprawa musi być rozpatrywana na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulującej w dziale III rozdziale 4 instytucję wywłaszczania nieruchomości, zaś wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie w tym zakresie musi odpowiadać wymogom aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podsumowując, organ stwierdził, że obarczona tyloma wadami decyzja organu I instancji nie mogła się ostać w obiegu prawnym. Skargę na decyzję z dnia [..] stycznia 2017 r. nr 1 wniosła Gmina Miejska K.. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że poprzednio wydane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzje organu II Instancji były już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, tj. między innymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1212/13) oraz poprzedzającego go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1347/12). W związku z tym, Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w powołanych orzeczeniach. Zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda M. wywiązał się ze wszystkich wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1212/13, które wynikały bezpośrednio ze wskazań zawartych w wyroku NSA, sygn. akt I OSK 1347/12. Po pierwsze, organ połączył do wspólnego rozpoznania prowadzone dotychczas odrębnie postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania M. Ludwiki W. D. oraz T. T. Po wtóre, dostępnymi środkami dowodowymi, w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił, że odwołania wyżej wymienionych wniesione od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [..] kwietnia 1958 r. nie zostały rozpatrzone. Nadto w ramach prowadzonego postepowania w sposób prawidłowy ustalił aktualny, pełny krąg stron postępowania wywłaszczeniowego, jak również zawiadomił o toczącym się postępowaniu prokuratora. Nie znajdują w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące niewystarczającego wyjaśnienia wykładni odwołań M.L. D. oraz T. T. Z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził dokładną kwerendę dostępnych materiałów archiwalnych i nie odnalazł żadnych – nawet pośrednich – dowodów na to, że odwołania zostały rozpoznane. Natomiast pozyskane przez organ wyjaśnienia pełnomocników spadkobierców skarżących pozostają spójne z treścią złożonych odwołań, a ich wykładnia i konkluzje do których doszedł organ na tej podstawie nie budzą wątpliwości Sądu. Bezspornie bowiem zarówno L. W. D., jak i T. T. nie zgodziły się z orzeczeniem wywłaszczeniowym. W ocenie Sądu, należało zgodzić się z Wojewodą, że brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Stwierdzone przez niego wadliwości orzeczenia organu I instancji, tj. pominięcie A. D. jako strony postępowania oraz opisane szczegółowo w zaskarżonej decyzji rażące naruszenie trybu postępowania wywłaszczeniowego określonego w przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm.), są wystarczającą podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy, co oznacza, że spełniony został warunek wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Równocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Gdyby bowiem hipotetycznie przyjąć za skarżącą, że organ II Instancji miałby orzekać co do istoty sprawy na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a., to oznaczałoby, że jako organ II Instancji wydałby decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Takie działanie bezspornie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Od tak wydanej decyzji nie przysługiwałby stronom żaden środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji, a jedynie skarga do sądu administracyjnego. Zasada orzekania przez organ II Instancji co do istoty sprawy, jak wyżej wskazano, nie może naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że nie służy zastępowaniu organu I Instancji przez organ odwoławczy. Sąd zwrócił uwagę, że z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika nadto, że przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Także i ten wymóg przepisu został przez organ uwzględniony, gdyż wskazał on, że przedmiotowa sprawa musi zostać rozpatrzona na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami a rozstrzygnięcie organu I Instancji w tym zakresie musi odpowiadać aktualnie obowiązującym przepisom. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy są to wskazania wystarczające. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Gmina Miejska K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi Gminy Miejskiej K. i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2017 r. wydanej z naruszeniem zasady prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego przez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, w tym nieprzeprowadzenie dowodów m.in. z umów indemnizacyjnych zawartych przez Państwo Polskie w latach 1947 do 1975 (art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.) 2) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi Gminy Miejskiej K. i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2017 r. wydanej z rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz błędnym uzasadnieniem faktycznym i prawnym przez przeprowadzenie wykładni odwołań M.L. D. oraz T. T. od orzeczenia z dnia [..] kwietnia 1958 r. w oparciu o wyjaśnienia pełnomocników spadkobierców, podczas gdy osoby będące spadkobiercami, a tym bardziej pełnomocnicy tych osób swoją wiedzę o wywłaszczeniu mogą opierać tylko i wyłącznie na archiwalnych materiałach, a zatem wykładnia winna być dokonana jedynie w oparciu o treść samych odwołań (art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.) 3) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi Gminy Miejskiej K. i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2017 r. wydanej z naruszeniem zasady orzekania kasatoryjnego przez organ wyższego stopnia (art. 138 § 2 K.p.a.) przez wskazanie jako podstawy do uchylenia zastosowanie właściwych przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie sformułowała kolejny zarzut. Wskazała, iż wbrew twierdzeniom Sądu I Instancji zaskarżona decyzja nr [..] nie realizuje wszystkich zaleceń jakie zostały zawarte w orzeczeniu NSA z dnia 12.07.2013 r., sygn. akt I OSK 1347/12, tj. jest sprzeczne z przepisem art. 153 p.p.s.a. W wyroku z dnia 12.07.2013 r., sygn. akt I OSK 2474/11 NSA zwrócił na błędne zastosowanie przez organ przepisu art. 138 § 2 K.p.a., na to, iż podstawą kasatoryjną nie może być znaczny upływ czasu i zmiana przepisów prawa. Skarżąca kasatoryjnie obszernie zacytowała fragment uzasadnienia tego wyroku zawierający ocenę prawną odnoszącą się do stosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wskazał, że organ postąpił wbrew tej ocenie prawnej, a Sąd I instancji podzielił to stanowisko. Zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. powiązany jest tym samym z zarzutem nr 3. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. D., K. D. oraz J.D. – S., domagali się jej oddalenia. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł również [..], domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie – Gmina Miejska K. oparła skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.). Wbrew treści petitum skargi kasacyjnej, w której skarżąca sformułowała trzy zarzuty pod adresem Sądu I instancji, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiony został również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Wojewoda nie zrealizował wszystkich zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w orzeczeniu z 12.07.2013 r., sygn. akt I OSK 1347/12 i I OSK 2474/11. W uzasadnieniu w rzeczywistości skarżąca kasacyjnie wskazała na brak realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu w sprawie sygn. I OSK 2474/11, a związanych ze sposobem rozumienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12.07.2013 r., sygn. I OSK 2474/11 wydanym w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał egzegezy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., wskazując m.in. na to, że przyczyną uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie może być jedynie konieczność weryfikacji materiału dowodowego związana z faktem, że zgromadzona dokumentacja dotycząca wywłaszczenia powstała przed 53 latami, że obowiązkiem organu odwoławczego jest wskazanie, jak to nakazuje art. 138 § 2 k.p.a., okoliczności jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, czy też w jakim zakresie powinien uzupełnić postępowanie dowodowe, oraz że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić samodzielnie tylko uzupełniające postępowanie dowodowe albo zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny za słuszną uznał ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że sposób zastosowania przez Wojewodę Małopolskiego art. 138 § 2 k.p.a. był prawidłowy. Decyzja kasacyjna może być wydana przez organ II instancji, gdy są spełnione łącznie dwie przesłanki: a) decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi bowiem wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja taka może zostać podjęta przez organ wyłączenie w sytuacji, gdy z uwagi na uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub znacznej części zostać ponownie przeprowadzone (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9.12.2010 r., II GSK 1065/09, Lex nr 746056). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że podstawą orzeczenia kasacyjnego Wojewody M. nie był wyłącznie znaczny upływ czasu i zmiana przepisów prawa. Decyzja Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2017 r. musi być interpretowana i oceniana jako całość, a nie tylko przez pryzmat określonych jej fragmentów, jak raczyła to uczynić skarżąca kasacyjnie. W podobny sposób należy dokonywać oceny poprawności wyroku Sądu I instancji, w której dokonana została kontrola legalności decyzji z dnia [..] stycznia 2017 r. Skarżąca kasacyjnie oparła podstawy skargi kasacyjnej na kilku zdaniach wyrwanych z kontekstu całego uzasadnienia wyroku Sądu. Do odmiennych wniosków prowadzi zaś analiza całości uzasadnienia Sądu I instancji. Sąd słusznie ocenił, iż organ II instancji w całości zastosował się do zaleceń wypływających z wyroków sądów administracyjnych. W przypadku odwołującej L.D. zalecenia te poczynione zostały w wyroku wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 12 lipca 2013 r. sygn. I OSK 2474/11 oraz wydanym w jego następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1211/13. W odniesieniu do odwołującej T. T. były to odpowiednio: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. I OSK 1347/12 oraz wydany w jego następstwie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1212/13. Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową i podzielił pogląd organu i - jak zaznaczył - jego zadaniem było w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podjęcia decyzji kasatoryjnej, w specyficznej sytuacji procesowej, w której odwołania rozpoznawane są po 60 latach od ich złożenia i w całkowicie odmiennym stanie prawnym. Nie są to jednak jedyne argumenty przemawiające za zastosowaniem tego przepisu. Organ po pierwsze wskazał na naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ I instancji wydając decyzję wywłaszczeniową w dniu [.]. kwietnia 1958 r., a następnie wskazał na aktualnie obowiązującą podstawę prawną w zakresie orzekania o wywłaszczeniu i wypływające z tego konsekwencje na prowadzone postępowanie odwoławcze. Sąd podzielił zdanie organu, że zasadnym było zastosowanie trybu z art. 138 § 2 k.p.a. Organ administracyjny w zaskarżonej decyzji słusznie wskazał, iż zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. To w konsekwencji doprowadziło go do prawidłowego wniosku, iż oba odwołania złożone w 1958 r. muszą być aktualnie rozpatrywane na gruncie przepisów Działu III Rozdziału 4 tej u.g.n., gdzie zawarta jest regulacja prawna odnosząca się do pozbawienia prawa własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Decyzja wywłaszczeniowa musi więc odpowiadać aktualnie obowiązującym przepisom u.g.n. Zakres czynności obciążających organ administracyjny właściwy do spraw wywłaszczenia nieruchomości na gruncie przepisów Dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych był odmienny od zakresu czynności dowodowych koniecznych do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. Żadna z czynności przewidzianych cytowanym Dekretem nie jest elementem aktualnie obowiązującej procedury wywłaszczenia, ani przesłanką materialnoprawną wywłaszczenia. Przeprowadzenie czynności dowodowych koniecznych w świetle obowiązujących przepisów u.g.n. do wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania dla właściciela wyzutego z prawa własności nieruchomości musiałoby nastąpić przed organem II instancji. Prowadziłoby to do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP), powtórzonej w art. 15 k.p.a., która jest fundamentem całej procedury administracyjnej. Istotą zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie wiąże się z koniecznością dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, raz przed organem I instancji, drugi raz przed organem II instancji. Sąd I instancji słusznie wskazał, że od tak wydanej decyzji nie służyłby stronom żaden środek odwoławczy w toku postępowania administracyjnego, a jedynie skarga do sądu administracyjnego, zaś zasada orzekania przez organ II instancji co do istoty sprawy nie może naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że nie służy ona zastępowaniu organu I instancji przez organ odwoławczy. Zwrócić należy uwagę, że granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy odwoławczej wyznacza rozstrzygnięcie organu I instancji. Konsekwencje obowiązywania art. 233 u.g.n. doprowadziły do sytuacji, w której nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał tym samym prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że nie doszło do naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym nie sposób uznać, iż doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. Z tych samych względów pozbawiony jest podstaw zarzut wskazany w punkcie trzecim skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Niezasadny jest zarzut sformułowany w pkt. 1. skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi Gminy Miejskiej K. i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody M.z dnia [..] stycznia 2017 r. wydanej z naruszeniem zasady prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego przez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, w tym nieprzeprowadzenie dowodów m.in. z umów indemnizacyjnych zawartych przez Państwo Polskie w latach 1947 do 1975 (art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.). Podobnie jak w przypadku zarzutu rozpatrzonego powyżej, treść zarzutu określonego w petitum skargi kasacyjnej należy rozpatrywać w związku z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym pojawiają się nowe okoliczności uzupełniające zarzuty. Skarżąca kasacyjnie uważa, iż naruszona została zasada prawdy materialnej, gdyż nie przeprowadzono wszystkich możliwych dowodów w sprawie. Wskazuje, że materiały archiwalne z zakresu wywłaszczeń i odszkodowań przechowywane są w różnych archiwach i przy rozstrzyganiu sprawy organ nadzorczy powinien przeprowadzić szeroką kwerendę. W ocenie skarżącej, kwerenda winna być rozszerzona o materiały archiwalne umów indemnizacyjnych zawartych w latach od 1947 r. do 1975 r. przez Państwo Polskie. Zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony. Brak jest podstaw do poszukiwania materiałów archiwalnych dotyczących tej sprawy wśród umów indemnizacyjnych. Wskazać należy, iż umowy idemnizacyjne były zawierane przez Polskę z innymi państwami, a ich istotą było wypłacenie przez państwo polskie określonej sumy ryczałtowej danemu państwu. Po zapłacie Państwo Polskie, jego obywatele i osoby prawne było zwalniane z odpowiedzialności odszkodowawczej w stosunku do takiego państwa, jego obywateli i osób prawnych. Zobowiązania odszkodowawcze przechodziły na państwo, które otrzymało od Polski określoną sumą ryczałtową. Nie zostało wskazane, aby którakolwiek z odwołujących (czy nawet osób wywłaszczonych) była obywatelem państwa obcego i by mogła skorzystać z tej formy naprawienia swojej szkody. Nie jest możliwe skuteczne postawienie ogólnego zarzut naruszenia zasady prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego. Tego typu zarzut musi zostać skonkretyzowany. Obowiązkiem skarżącej kasacyjnie jest wskazanie na konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione albo wyjaśnione błędnie, w jaki sposób nie doszło do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jakie dowody zostały błędnie ocenione, jaka powinna być ich ocena. Brak konkretnych zarzutów w tym zakresie czyni taki zarzut kasacyjny niezasadnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 2 skargi kasacyjnej, którego istota sprowadza się do dokonania błędnej wykładni oświadczeń woli obu odwołujących: L. D. wyrażonego w piśmie zatytułowanym "Zastrzeżenia" z dnia 23 kwietnia 1958 r. oraz oświadczenia T.T. zawartego w piśmie z 27 kwietnia 1958 r. Sąd I instancji słusznie stanął na stanowisku, iż organ dokonał samodzielnej wykładni obu oświadczeń woli. Wojewoda w pierwszym rzędzie dokonał interpretacji treści obu pism. Ustalił ich znaczenie w drodze ich analizy gramatyczno-językowej. Istotą odwołania od decyzji jest wyrażenie w jakikolwiek sposób swojego niezadowolenia przez adresata takiej decyzji z jej treści. Z pisma L. D. wynika, iż jest niezadowolona zarówno z decyzji wywłaszczeniowej, jak i decyzji dotyczącej przyznania nieruchomości zamiennej. Z kolei z pisma T. T. wynika brak akceptacji dla decyzji wywłaszczeniowej. Zauważyć należy, iż organ skierował zapytania do pełnomocników następców prawnych obu odwołujących się o ich wiedzę w zakresie ewentualnego rozpatrzenia obu odwołań w 1958 r. Subsydiarnie zwrócił się o odniesienie się do treści obu pism. Pełnomocnik następców prawnych T. T. podał, iż z materiałów archiwalnych nie wynika, aby decyzja o przyznaniu nieruchomości zastępczej została jej w ogóle doręczona, stąd też wskazuje, że skoro nie wiedziała ona o takiej decyzji, to nie mogła wnieść od niej odwołania. Z kolei pełnomocnik następców prawnych L.D. swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi oparł również na interpretacji tekstu odwołania zgodnie z prawidłami i znaczeniami użytych zwrotów w języku polskim, w którym zostało ono sporządzone. Wyrazem woli odwołującej się są również jej dalsze pisma pozyskane z archiwów. Wskazał, że kwestionowała ona oba orzeczenia. Z tych względów, zarzut ten nie mógł zostać uznany za zasadny. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. Oddalony został w punkcie drugim sentencji wyroku wniosek uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wobec braku podstaw prawnych do ich przyznania.