II SA/Kr 803/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr XVII/166/2020 Rady Gminy w Budzowie z dnia 4 września 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Budzów stwierdza nieważność § 16 ust. 3 pkt 1 i § 16 ust. 5 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE Prokurator Prokuratury Rejonowej w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XVII/166/2020 Rady Gminy w Budzowie z dnia 4 września 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Budzów. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 ust. 3 pkt 1 i § 16 ust. 5 pkt 3, zarzucając, że narusza ona art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 16 ust. 3 pkt 1 Rada Gminy Budzów uchwaliła zapis, że właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe. W ocenie skarżącego Prokuratora nakaz wyprowadzania każdego psa na smyczy (uwięzi) przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, zgodnie z którą rada gminy uprawniona była jedynie do określenia obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami i uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu jest bardziej restrykcyjny niż zapis ustawowy. Nadto, kwestionowany przepis nie dopuszcza żadnych racjonalnych wyjątków i nie uwzględnia cech zwierzęcia, wieku, stanu zdrowia i jego fizjologii, czego skutkiem może być naruszenie zasady proporcjonalności. Prokurator zarzucił, że wadliwy jest również przepis § 16 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zabraniający wprowadzania psów do budynków użyteczności publicznej (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych). Również ten zapis uchwalony został z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może stanowić podstawy do wprowadzania całkowitego zakazu wprowadzenia zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na tych terenach i w miejscach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Budzów wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów w postępowania, a także przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela gminy. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zgadza się z zarzutem przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w § 16 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Przepis, który wprowadza w przestrzeni publicznej na terenach przeznaczonych do użytku publicznego (gdzie mogą znajdować się np. dzieci w rożnym wieku) obowiązek prowadzenia psa na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, nie stanowi przekroczenia ustawowej delegacji. Należy bowiem mieć na uwadze przede wszystkim gwarancję bezpieczeństwa w miejscach publicznych, a aby to zapewnić koniecznym jest podejmowanie środków ostrożności, których celem jest minimalizowanie ryzyka ewentualnego pogryzienia przez psa bądź uszkodzenia mienia. Bez wątpienia smycz pozwala w lepszy i pewny sposób sprawować kontrolę nad psem, co nie może automatycznie być uznawane na działanie niehumanitarne. W ocenie organu nieuzasadniony jest również zarzut nieważności § 16 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Na terenach wspólnych, w tym zamkniętych budynkach, należy dać pierwszeństwo bezpieczeństwu ludzi, a nie swobodnemu, niekontrolowanemu przemieszczaniu się zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ strony nie wykonały powyższego wezwania zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z przepisem tym koresponduje art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 731: dalej: u.s.g.), stanowiący że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym wyróżnić można dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotnie naruszających prawa oraz nieistotnie naruszających prawo (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Niewątpliwie jednak katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń stanowiących istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenia tego rodzaju mogą dotyczyć np. przepisów wyznaczających kompetencje organów, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu, czy też przepisów prawa materialnego determinujących treść aktu. Analizę legalności uchwały Nr XVII/166/2020 Rady Gminy w Budzowie z dnia 4 września 2020 r., należy poprzedzić uwagami ogólniejszej natury. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego wymaga upoważnienia ustawowego, bądź to ogólnego, określonego w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowego, zawartego w innej ustawie (por. art. 40 ust. 1 u.s.g.), a co za tym idzie, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest chociażby to, że nie mogą normować materii uregulowanej aktami wyższego rzędu. Upoważnienie do podjęcia kwestionowanej przez Prokuratora uchwały wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1888, t.j.: dalej: u.c.p.g.), zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Z kolei, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinien być wykładany z uwzględnieniem treści art. 3 ust. 1 i 2 pkt 13 u.c.p.g. Zgodnie z nimi utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, które zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w tym określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że upoważnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obejmuje kompetencję do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscach publicznych, w tym terenach do wspólnego użytku. A contrario więc, norma tak rozumiana nie obejmuje miejsc i terenów prywatnych (por. komentarz do art. 4, P. Chmielnicki, K. Bandarzewski, B. Dziadkiewicz [w:] P. Chmielnicki, K. Bandarzewski, B. Dziadkiewicz, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, LexisNexis 2007). Zakwestionowany w skardze § 16 ust.3 Regulaminu ma następujące brzmienie: "Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: 1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem". Zgodnie zaś z § 16 ust. 5 pkt 3 załącznika zaskarżonej uchwały "zabronione jest wprowadzanie psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych). Podkreślenia wymaga, że w myśl przepisu art.10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. 2020 r. poz. 638) zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust.4). Z powyższego wynika zatem, że cytowany przepis ustawowy nie wprowadza generalnego nakazu prowadzenia psów na smyczy, a jedynie zakazuje puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tymczasem zawarty w przepisie § 16 ust.3 pkt 1 Regulaminu nakaz ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków oraz nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii danego zwierzęcia i jest bardziej rygorystyczny niż zawarty w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi, a psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu dodatkowo w kagańcu nie uwzględnia indywidualnych potrzeb zwierzęcia, a w konsekwencji prowadzić może do naruszenia zasady humanitaryzmu. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, LEX nr 1971175). Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Podkreślić nadto należy, że postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. W cytowanym wyroku podkreślono również, że z treści art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika jedynie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Podzielić również należy stanowisko wyrażone na tle przepisu art. 77 Kodeksu wykroczeń, że sformułowanie w nim zawarte "zwykłe lub nakazane środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia" należy odczytywać w ten sposób, że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa" (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Podsumowując, uznać zatem należy, że wprowadzenie w § 16 ust.3 Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania zwierząt domowych na smyczy (czy z nałożonym kagańcem - psa rasy agresywnej), nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku, narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również uchwalony został z przekroczeniem delegacji ustawowej. Drugi z kwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu również wykracza poza delegację ustawową. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie. W wyroku NSA z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 921/20, LEX nr 3064572 stwierdzono, że "W kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie". Podobnie wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. III SA/Wr 111/20, LEX nr 3110854: " Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądy te podziela. Uznać zatem należy, że ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom" (wyrok z dnia 17 marca 2020 r. II SA/Łd 54/20, LEX nr 2973622). Sąd podziela także stanowisko przedstawione w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn..II SA/Kr 1297/19, LEX nr 2825351: "Obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej". Ocenić zatem należało, że również § § 16 ust. 5 pkt 3 załącznika zaskarżonej uchwały jest wadliwy, naruszając prawo w sposób istotny. W świetle powyższego, na podstawie. art. 147 § 1 p.p.s.a należało stwierdzić nieważność kwestionowanych przez Prokuratora uregulowań.