I SA/Ke 366/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z ... r. nr UZASADNIENIE Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] r. nr [...]/2021 (sygn. sprawy: [...]/82692/2021) odmawiającą D. S. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] r., nadanym za pośrednictwem poczty [...] r., D. S. złożył wniosek o wydanie decyzji w sprawie wniosku RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Podniósł, że wniosek ten został nadany w urzędzie pocztowym [...] r. i skarżący nie otrzymał decyzji. W decyzji z [...] r. Zakład wskazał, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U.2020.374 ze zm.), dalej: ustawy "COVID-19", należnych za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia [...] r. W organie nie stwierdzono wpływu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za te miesiące w terminie do [...] r., w związku z tym nie ma możliwości przywrócenia terminu złożenia wniosku i nie może on być rozpatrzony w kontekście ustalenia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z [...] r., Zakład wskazał na treść art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, odsyłający do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 31zp ustawy COVID-19 wskazujący na termin złożenia wniosku do [...] r. Podniósł, że ponieważ w terminie do [...] r. D. S. nie złożył omawianego wniosku, nie może zostać zwolniony z obowiązku opłacenia tych należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. S. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 roku. Zarzucił, że nie uwzględniono jego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności przesłanego 6 kwietniu 2020 r. do Zakładu. Podniósł, że organ posiada pełną dokumentację jego zgłoszeń, a zwłaszcza tego wniosku. W jego ocenie, organ winien wszcząć postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z [...] r. skarżący podniósł, że nie posiada dowodu nadania przesyłki pocztowej w kwietniu 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - Dz.U.2019.2325 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena zgodności z obowiązującymi przepisami prawa decyzji Zakładu z [...] r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] r. odmawiającą D. S. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z [...] r. (nadanego [...] r.) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności składkowych. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia [...] r. - w przypadku składek należnych za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Przepis art. 31zo ust. 1 ustawy stanowi, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W przedmiotowej sprawie organ zastosował powyższe przepisy w odniesieniu do wniosku D. S. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek zawartego w piśmie z [...] r. Wskazuje na to zarówno treść decyzji z [...] r., jak i decyzji z [...] r. Przyjęcie, że to wniosek z [...] r. należy poddać rozpoznaniu, determinowało uznanie przez organ, że wniosek ten został złożony po terminie. Jak bowiem stanowi powyżej cytowany przepis art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, wniosek taki należało złożyć do [...] r. Wobec złożenia wniosku po tym terminie, czyli [...] r., organ decyzją z [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji (...). W podstawie prawnej decyzji z [...] r. zawarty został przepis tej ustawy, mianowicie art. 61a § 1 k.p.a., stanowiący, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza podstawa odmowy nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Objaśniając zaś znaczenie drugiej podstawy należy zwrócić uwagę na jej nieostre sformułowanie. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r. II FSK 301/15, wyrok dostępny jest na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie zastosowany został powyższy tryb. Organ uznał bowiem, że przeszkodę w prowadzeniu postępowania stanowi złożenie wniosku po terminie. Tym samym odmówił jego wszczęcia. Należy jednak podnieść, że postępowanie to narusza przepisy prawa, bowiem całkowicie pomija treść art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Stanowi on w ust. 1, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wymaga wyjaśnienia, że omawiany przepis art. 15zzzzzn2 COVID-19 to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Przywołana regulacja wyznacza kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom ze skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Jak wyżej wspomniano, organ całkowicie pominął omawiany przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 i nie rozważył możliwości jego zastosowania. Z akt sprawy nie wynika żadna informacja na temat wdrożenia procedury objętej wyżej przytoczonymi normami. Tymczasem okoliczności sprawy wskazują, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19. Opisany w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 termin 30 czerwca 2020 r. do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności należy uznać za przewidziany przepisami prawa administracyjnego termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Organ stwierdził uchybienie temu terminowi, czyniąc to w decyzji z [...] r. i w utrzymującej ją w mocy z [...], czyli w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Poza sporem jest, że stan ten obowiązuje od 20 marca 2020 r., czyli od dnia wejścia życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2020.491). Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu było podjęcie dodatkowych czynności, których zaniechał. Po stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku organ winien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 1), wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2) oraz pouczyć o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin tygodniowy z art. 58 § 2 k.p.a. do terminu 30 dni. W ocenie Sądu, brak zastosowania regulacji art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, i przedwczesne wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania narusza nie tylko te przepisy, ale i zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób w sposób budzący zaufanie do organów (art. 8 k.p.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu, wobec wniosku z [...] r. organ wdroży procedurę z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Jej wynik wskaże organowi, czy zasadnym będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku czy też odmowa wszczęcia postępowania. Skarżący zaakcentował również w skardze okoliczność złożenia wniosku już [...] r. i pominięcie tego faktu przez organ. Odnosząc się do tego należy uznać, że argumenty te stanowią część uzasadnienia wniosku z [...] r., i tak należy je potraktować w ponownie prowadzonym postępowaniu. Końcowo należy nadmienić, że D. S. wniósł w skardze o przyznanie przez Sąd zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Należy zatem wyjaśnić, że Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przejmuje sprawy administracyjnej, jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie może odnieść skutku wniosek skarżącego w tym zakresie. Reasumując należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] r.