II OSK 2729/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 282/16 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 282/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 20 ust. 1 pkt 4, art. 33 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. Nr 138, poz. 1554) – po rozpatrzeniu odwołania D. M. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], i orzekł o zatwierdzeniu R. L. i Ł. S., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą M. s.c., zasadniczy projekt budowlany wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej na działkach nr ewid. [...], przy ul. [...] w Ł., kategoria obiektu XIII, z zachowaniem określonych warunków, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wielorodzinnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33, art. 34, art. 35, art. 36, art. 20, art. 48 ust. 1, art. 49, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 4, art. 37 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) braku rozważenia konieczności w pierwszej kolejności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny wykonanych dotychczas robót budowlanych, oceny czy nie doszło do samowoli budowlanej, a dopiero następnie przejścia do oceny przedłożonego projektu, b) nienakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki jego zastosowania, c) prowadzeniu swoistego postępowania naprawczego, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowane procedury legalizacyjnej dla realizowanej inwestycji, d) całkowitym pominięciu konieczności rozważenia konieczności nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, e) wydaniu decyzji w sytuacji, gdy nie przeprowadzono analizy prawidłowości realizowanej inwestycji tak w zakresie już zrealizowanym, jak i planowanym i jej oddziaływania na interesy osób trzecich, a nadto na bezpieczeństwo planowanych robót oraz ich wpływ na nieruchomość sąsiednią, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał jednoznacznie wskazuje, że budowa jest w znacznym stopniu sprzeczna z prawem i stanowi realne zagrożenie dla interesów osób trzecich; Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów prawa materialnego, jakiego w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji; - art. 153 p.p.s.a. przez uwzględnienie jedynie części wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj. a) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji, b) art. 81 K.p.a. przez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, w sytuacji gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, c) art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i 2 K.p.a. polegające na nie przeprowadzeniu dowodów w postaci opinii biegłego na okoliczność możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz charakteru wykonanych przez inwestora robót po 6 listopada 2012 r. oraz po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych, d) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. przez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia jakie prace zostały wykonane przez inwestora po 6 listopada 2012 r. oraz po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych, a nadto czy wykonywane przez inwestora roboty stanowiły prace zabezpieczające, e) art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej, f) art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej należy wskazać, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w okolicznościach tej sprawy miał zastosowanie tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest zgodna z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 459/13 i II SA/Łd 300/14, w których wskazywane zagadnienie zostało szeroko omówione. Nie można zatem podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, zgodnie z którą organy nadzoru budowlanego powinny zastosować art. 48, ewentualnie art. 49 Prawa budowlanego. Z tych samych względów nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że nie wyjaśnił kwestii dotyczącej zakresu wykonanych robót budowlanych, ponieważ w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 300/14 przesądzono, że roboty te miały wyłącznie charakter zabezpieczający, a więc nie zachodziły podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki z uwagi na wykonywanie tych robót przez inwestora po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ponadto w ww. wyrokach, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 186/12 przesądzono, że w sprawie wyjaśnienia wymagały zasadniczo dwie kwestie, a mianowicie, po pierwsze, sposób zabezpieczenia budynku sąsiedniego, w którym zamieszkuje skarżąca (wykazano w sprawie na konieczność wykonania palowania, które de facto wykonano w ramach robót budowlanych "zabezpieczających"), po drugie – realizacja przedmiotowej budowy z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, który został uchylony ww. wyrokiem o sygn. akt II SA/Łd 186/12. W skardze kasacyjnej skarżąca zaś nie podważyła aby w tym zakresie projekt budowlany przedstawiony w postępowaniu naprawczym zawierał jakiekolwiek wady prawne, które pozwalałyby na stwierdzenie, że w zaskarżonej decyzji WINB dokonał wadliwego zatwierdzenia projektu budowlanego "zasadniczego" (zamiennego). Jak niewadliwie ocenił Sąd I instancji organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi, a nie tylko jego kompletności. I w tym właśnie zakresie Sąd, wydając zaskarżony wyrok, ocenił, że postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy wykazało, iż tenże przeprowadził analizę dokumentów złożonych przez inwestora pod względem kompletności formalnej, jak i poprawności merytorycznej. Złożony projekt posiadał wszystkie niezbędne elementy, a wśród nich konieczne uzgodnienia i potwierdzenia posiadanych przez projektantów uprawnień. Projektanci złożyli stosowne oświadczenia w przedmiocie zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym ze sztuką budowaną i przepisami. Ponadto Sąd prawidłowo wskazał, że wiedza organu, jak i sądu administracyjnego nie pozwala na szczegółową ocenę rozwiązań technicznych (bo odpowiedzialność w tym zakresie ciąży na projektancie), ale te kwestie, które nie wymagają wiadomości specjalnych były przedmiotem uwagi. Wskazana ocena kompletności formalnej, jak i prawidłowości merytorycznej projektu znalazła swoje odzwierciedlenie w treści kontestowanej w skardze decyzji, czyli decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W tym też zakresie w sprawie wymagane było dokonanie przez organy nadzoru budowlanego oceny prawidłowości fundamentowania i zbadania kwestii wzajemnego oddziaływania budynku sąsiedniego i realizowanego budynku. Jednak analiza wpływu i oddziaływania inwestycji na istniejący w bezpośrednim sąsiedztwie budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym zamieszkuje skarżąca nie dawało podstawy do stwierdzenia, że aktualnie przedstawiony do zatwierdzenia "nowy" projekt budowlany nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Swoją ocenę Sąd I instancji oparł na dokumencie, który zawiera analizę działań, które winni podjąć inwestorzy celem zabezpieczenia realizowanego budynku i budynku na działce sąsiedniej. Dokument ten został opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w zakresie projektowania odpowiednich konstrukcji, co gwarantuje prawidłowość przyjętych rozwiązań technicznych. W skardze kasacyjnej skarżąca zaś tej oceny nie podważyła, jedynie gołosłownie domagając się przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego, w sytuacji gdy wypowiedziana ocena Sądu opierała się na dokumencie sporządzonym przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia specjalistyczne. W tym miejscu należy wskazać, że argumentacja skarżącej w głównej mierze dotyczy etapu realizacji inwestycji, co aktualnie nie jest przedmiotem oceny Sądu, lecz – legalność zaskarżonej decyzji, którą zatwierdzono zasadniczy projekt budowlany wielorodzinnego budynku mieszkalnego, udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wielorodzinnego. Ponadto wskazania wymaga, że sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powinno polegać nie tylko na wskazaniu określonego naruszenia, lecz także wykazania czy wskazywane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej jedynie gołosłownie wskazywano na brak rzetelnej merytorycznej analizy poprawności przedłożonego projektu; brak możliwości zapewnienia skarżącej zapoznania się z tym projektem; nie wyjaśnienie do końca kwestii numeracji działek, ich kształtów i czy spełniono warunek prawidłowego wskaźnika zabudowy; oraz że pominięto szereg merytorycznych uwag zgłaszanych przez skarżącą. Brak wykazania czy wskazywane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy nie pozwala na przyjęcie, że opracowanie projektu budzi wątpliwości, a w szczególności czy realizacja projektu będzie zagrażać bezpieczeństwu budynku, w którym mieszka skarżąca. O czym już wyżej była mowa, w sprawie oceniono, że przedstawiony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego projekt budowlany jest kompletny i poprawny merytorycznie. Skarżąca nie wykazała zaś w skardze kasacyjnej aby ocena ta była wadliwa, a w szczególności aby miała charakter oceny dowolnej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33, art. 34, art. 35, art. 36, art. 20, art. 48 ust. 1, art. 49, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 4, art. 37 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; art. 153 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 81, art. 78 § 1, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 7, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.