II OSK 1397/21

SENTENCJA Dnia 23 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1990/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia przeglądania akt w części dotyczącej akt niejawnych objętych klauzulą "tajne" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1990/20, oddalił skargę A. S. na postanowienie Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z 25 czerwca 2020 r., którym odmówiono skarżącemu przeglądania akt sprawy dotyczącej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 maja 2020 r., sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, w części dotyczącej akt niejawnych objętych klauzulą "tajne". W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie rozpoznania zarzutów zawartych w skardze w następstwie stwierdzenia, że pozostają one poza przedmiotem zaskarżenia i nie dotyczą zgodności z prawem postanowienia o ograniczeniu prawa wglądu do akt, pomimo iż zarzucane naruszenia dotyczą przepisów regulujących kwestie proceduralne dotyczące spraw analogicznych z niniejszą; zdaniem skarżącego, z orzecznictwa ETPC i TSUE wydanego na tle tych przepisów wynika, że w zakresie ich regulacji znajduje się również kwestia proceduralna dostępu stron i pełnomocników stron do niejawnych dokumentów postępowania w przedmiocie zobowiązania do powrotu, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 47 akapit 1 i 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, które poprzez odmowę wglądu do zasadniczych dokumentów sprawy, stanowiło naruszenie praw proceduralnych skarżącego, mianowicie prawa do bycia skutecznie reprezentowanym w postępowaniu administracyjnym, prawa do poznania zasadniczych podstaw postępowania i prawa do odniesienia się do twierdzeń organu administracji. W ocenie skarżącego, powyższe naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpoznał zarzuty skargi i wziął pod uwagę zasady wynikające ze wskazanego w trakcie postępowania orzecznictwa ETPC i TSUE, wówczas uznałby, że skarga jest zasadna i uchyliłby zaskarżone postanowienie. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Ponadto skarżący zrzekł się rozprawy. W piśmie z 10 października 2022 r. skarżący przedstawił dodatkowe uzasadnienie podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 47 akapit 1 i 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, powołując się przede wszystkim na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 22 września 2022 r., wydanego w sprawie C-159/21, zwłaszcza na punkty 49 – 53 tego wyroku, z których wynika obowiązek poinformowania cudzoziemca lub jego pełnomocnika "co najmniej o zasadniczej treści względów stanowiących podstawę wydanej wobec [niego] (...) decyzji". Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Pierwsza z podstaw kasacyjnych dotyczy tego, że skarżący w skardze zarzucił naruszenie przepisów Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zaś Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty te wychodzą poza granice sprawy, gdyż skarga dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 74 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zasadne. Z powołanego przez Sąd pierwszej instancji przepisu wynika, że na jego podstawie organ administracji może odmówić stronie postępowania (jej pełnomocnikowi) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, gdy akta sprawy zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Uzasadnienie wskazanej odmowy wglądu w akta sprawy może się zatem ograniczać do stwierdzenia – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - że akta sprawy zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne". W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną w świetle art. 74 § 1 k.p.a. nie mają istotnego znaczenia zagadnienia sprowadzające się do tego, jak taka ewentualna odmowa wglądu w akta sprawy wpłynie na możliwość wniesienia skutecznego środka zaskarżenia. Z powołanego przepisu nie wynika, aby tego rodzaju okoliczności miały istotne znaczenie przy wydaniu tego rodzaju postanowienia. Zdaniem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną wpływ odmowy wglądu w akta sprawy na zapewnienie skutecznego środka zaskarżenia powinien być oceniany w sprawie której akta, do których wglądu odmówiono, dotyczą. Taka konstatacja wynika także z orzeczeń trybunałów międzynarodowych, do których skarżący się odwoływał, powołując się na przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wystarczy wskazać ostatni z powołanych wyroków (wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 22 września 2022 r., wydany w sprawie C-159/21). W wyroku tym przyznaje się, że państwo członkowskie może odmówić z określonych powodów dostępu do akt, ale jednocześnie jest zobowiązane do poinformowania stronę postępowania o zasadniczych względach podstaw podejmowanych wobec niej decyzji. Zatem, zapewnienie skutecznego środka odwoławczego, gdy akta sprawy objęte są klauzą "tajne", nie wymaga pełnego dostępu do takich akt sprawy w tym objętych klauzulą "tajne". Wymaga ono jednak zapewnienia pewnej informacji o podstawach podejmowanych decyzji. Oznacza to, że to czy zakres tej informacji jest wystarczający dla uznania, że zapewniono skuteczny środek zaskarżenia powinien być oceniany w sprawie prowadzonej co do istoty, a nie w sprawie dotyczącej wglądu w akta sprawy. Omówiona podstawa kasacyjna nie jest zatem zasadna. Z powyższego wynika, że nie jest też zasadna druga z przytoczonych podstaw kasacyjnych, gdyż ze sposobu jej przytoczenia, jak i jej uzasadnienia wynika, że w istocie sprowadza się ona także do kwestionowania zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia z powodu jego wpływu na prawo do skutecznego środka zaskarżenia. Ta zaś kwestia – jak już powiedziano – wykracza poza zakres zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z wnioskiem zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu administracji poniesione przez ten organ administracji koszty postępowania kasacyjnego.