II GZ 320/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 399/20 w zakresie uchylenia postanowienia odrzucającego skargę, zwrotu wpisu od zażalenia oraz oddalenia wniosku o zwrot kosztów postępowania w sprawie ze skargi Podmiotu A na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności banku postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 25 lutego 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 399/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 195 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), po rozpoznaniu zażalenia Podmiotu A (dalej zwanej "Skarżącą") uchylił postanowienie WSA z 9 listopada 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 399/20) odrzucające skargę Skarżącej na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie zawieszenia działalności banku. Ponadto WSA zwrócił Skarżącej 100 zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od zażalenia, a także oddalił wniosek Skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. WSA uznał, że w postanowieniu z 9 listopada 2020 r. niewłaściwie obliczył termin wniesienia skargi przez Skarżącą. Wskazał, że skoro decyzja została ogłoszona 17 stycznia 2020 r., to ostatnim dniem terminu na jej zaskarżenie był 24 stycznia 2020 r., stosownie do art. 103 ust. 5 ustawy z 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 795 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o BFG"). W ocenie WSA, skarga nadana przez Skarżącą w dniu 24 stycznia 2020 r. (data stempla pocztowego) na adres WSA została wniesiona w terminie, stosownie do art. 53 § 4 ppsa w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG. WSA uznał, że zastosowaniu art. 53 § 4 ppsa nie stoi na przeszkodzie art. 104 ust. 1 ustawy o BFG, który stanowi o podstawowym sposobie wniesienia skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, tj. za pośrednictwem organu. WSA zwrócił uwagę, że takie rozwiązanie proceduralne jest także przewidziane jako standardowe w art. 54 § 1 ppsa. Tymczasem art. 53 § 4 ppsa ustanawia korzystne dla skarżących odstępstwo od zasady pośredniego wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, zrównując termin wniesienia tej skargi bezpośrednio do sądu z terminem wniesienia jej do organu. W ocenie WSA, brak powtórzenia analogicznego rozwiązania w ustawie o BFG nie oznacza, że strona na gruncie tej sprawy nie może skorzystać z korzystnej dla niej normy przewidzianej w art. 53 § 4 ppsa. W konkluzji WSA stwierdził, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu. WSA odniósł się w uzasadnieniu postanowienia również do stanowiska Bankowego Funduszu Gwarancyjnego odnośnie do interesu prawnego Skarżącej we wniesieniu skargi. Bankowy Fundusz Gwarancyjny złożył zażalenie na postanowienie WSA z 25 lutego 2021 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o odrzucenie skargi. Bankowy Fundusz Gwarancyjny zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 104 ust. 1 ustawy o BFG przez nieuznanie, że norma prawna zawarta w tym przepisie nie stanowi rozwiązania szczególnego w stosunku do rozwiązań zawartych w ppsa i nieprzyjęcie, że przepis ten obliguje skarżącego do wnoszenia skarg za pośrednictwem funduszu; a tym samym w przypadku skarg, o których mowa w art. 103 ust. 5 ustawy o BFG nie ma zastosowania art. 53 § 4 zdanie pierwsze ppsa; b) błędnej wykładni art. 104 ust. 1 ustawy o BFG, polegającej na uznaniu, że przepis ten stanowi superfluum w odniesieniu do art. 54 § 1 ppsa i nie wyklucza stosowania art. 53 § 4 zdanie pierwsze ppsa. W uzasadnieniu zażalenia wskazano w szczególności, że WSA pominął zawarte w art. 11 ust. 6 ustawy o BFG normatywne zastrzeżenie, że odpowiednie stosowanie przepisów ppsa odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie skarg na decyzje Funduszu w zakresie nieuregulowanym ustawą o BFG. Kwestię wnoszenia skargi reguluje ustawa o BFG i nie jest uzasadnione poszukiwanie rozwiązań odnoszących się do wniesienia skargi na decyzje Funduszu w odrębnych od ustawy o BFG aktach normatywnych, tj w ppsa, gdyż sprawa jest kompleksowo uregulowana w art. 104 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o BFG. W konsekwencji odesłanie z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania. Autor zażalenia dodał, że z uzasadnienia art. 104 ust. 1 ustawy o BFG już na etapie jego projektowania wynikało, że celem ustawodawcy było skrócenie terminów przekazania skargi wraz z dokumentacją sprawy do sądu administracyjnego, rozpoznania skargi przez sąd administracyjny oraz rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, mające na celu przyspieszenie weryfikacji decyzji Funduszu przez sąd administracyjny. Zdaniem Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, art. 104 ust. 1 ustawy o BFG stanowi przepis szczególny względem art. 53 § 4 ppsa. Gdyby celem ustawodawcy było analogiczne rozwiązanie jak w ppsa (tj. błędne zaadresowanie przesyłki na adres sądu nie miałoby skutkować negatywnymi konsekwencjami procesowymi dla strony), to umieściłby również normę prawną zawartą w art. 53 § 4 ppsa w ustawie o BFG. W uzasadnieniu zażalenia odniesiono się również do kwestii interesu prawnego Skarżącej we wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia w zakresie rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi stanowił art. 195 § 2 ppsa. Przepis ten stanowi: "Jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Od ponownie wydanego postanowienia przysługują środki odwoławcze na zasadach ogólnych.". Zastosowanie tego przepisu WSA uzasadnił oceną, że zażalenie Skarżącej na postanowienie WSA z 9 listopada 2020 r. o odrzuceniu skargi jest oczywiście uzasadnione w zakresie postawionego w nim zarzutu naruszenia art. 53 § 4 zdanie pierwsze ppsa w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG. Ta podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz powód uchylenia przez WSA swojego postanowienia w ramach autokontroli wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia. Wobec tego poza zakresem tej kontroli pozostają kontestowane w uzasadnieniu zażalenia rozważania WSA odnośnie do posiadania przez Skarżącą interesu prawnego we wniesieniu skargi. Istota zarzutów postawionych w zażaleniu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego sprowadza się do stanowiska, że art. 104 ust. 1 ustawy o BFG odczytany za pomocą reguł wykładni teleologicznej oraz systemowej wewnętrznej wyklucza możliwość zastosowania art. 53 § 4 zdanie pierwsze ppsa w sprawie ze skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie zawieszenia działalności banku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, Ustawa o BFG zawiera normy odnoszące się m.in. do sądowej kontroli decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (w szczególności decyzji w przedmiocie zawieszenia działalności banku w restrukturyzacji), w tym określające sposób wnoszenia skargi. Co jednak istotne, zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Odpowiednie zastosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich będą miały zastosowanie wprost, inne z odpowiednimi modyfikacjami, zaś niektóre przepisy w ogóle nie znajdą zastosowania. Co się tyczy wnoszenia skargi, ustawa o BFG w art. 104 ust. 1 określa, że: "W przypadku określonym w art. 103 ust. 5 skargę wnosi się za pośrednictwem Funduszu. Fundusz przekazuje skargę do właściwego sądu administracyjnego wraz z kompletną i uporządkowaną dokumentacją sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania.". Unormowanie to jest regulacją szczególną wobec art. 54 § 1 i § 2 zd. 1 ppsa, w których to przepisach określono analogiczny tryb wnoszenia skargi i przekazywania jej przez organ sądowi administracyjnemu wraz z uporządkowanymi aktami i odpowiedzią na skargę. Różnica między tymi unormowaniami polega jedynie na określeniu w art. 104 ust. 1 ustawy o BFG krótszego terminu na przekazanie wspomnianych dokumentów sądowi administracyjnemu. Niewątpliwie rację ma autor zażalenia, wskazując że intencją ustawodawcy przy określaniu procedury dotyczącej wnoszenia skarg na decyzje Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji było zapewnienie szybkiego i sprawnego prowadzenia postępowań sądowoadministracyjnych. Wniosek taki wynika m.in. z unormowań zawartych w art. 103 ust. 5 ustawy o BFG (7-dniowy termin na wniesienie skargi), art. 104 ust. 1 ustawy o BFG (14-dniowy termin na przekazanie dokumentacji sądowi administracyjnemu przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny), art. 104 ust. 2 i 3 ustawy o BFG (określenie terminów - 30 dni oraz dwa miesiące - na rozpoznanie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny oraz skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny). Niewątpliwie określenie przez ustawodawcę tych terminów (które są co do zasady krótsze niż te, które wynikają z ppsa) realizuje ten cel. Nie można jednak przyjąć, że cel ten determinuje wykładnię każdego przepisu ustawy o BFG. Poza szybkością postępowania, przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne (jak i postępowanie sądowe w ogóle) muszą bowiem również realizować inne cele oraz gwarantować prawa strony, w tym prawo dostępu do sądu. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o BFG tylko w bardzo ograniczonym zakresie (w kilku przepisach) normuje postępowanie przez sądem administracyjnym dotyczące kontroli decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Dlatego uzasadnione i konieczne było zamieszczenie w art. 11 ust. 6 ustawy o BFG odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że art. 11 ust. 6 ustawy o BFG pozwala na zastosowanie w tego rodzaju sprawach art. 53 § 4 zdanie pierwsze ppsa, który to przepis określa, że termin na wniesienie skargi uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego (mimo że - zarówno na gruncie ppsa, jak i ustawy o BFG - skargę co do zasady wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżony akt). Nie jest trafny argument autora zażalenia, że gdyby celem ustawodawcy było analogiczne rozwiązanie jak w ppsa (tj. błędne zaadresowanie przesyłki na adres sądu nie miałoby skutkować negatywnymi konsekwencjami procesowymi dla strony), to umieściłby również normę prawną zawartą w art. 53 § 4 ppsa w ustawie o BFG. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji zawarcia w art. 11 ust. 6 ustawy o BFG odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ppsa, powtarzanie w ustawie o BFG unormowania z art. 53 § 4 ppsa byłoby naruszeniem zasad poprawnej legislacji. Dopuszczalność zastosowania art. 53 § 4 ppsa w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o BFG jest również uzasadniona koniecznością pełniejszego zagwarantowania prawa do sądu, która - co należy podkreślić - nie uniemożliwia, ani nie utrudnia w istotny sposób realizacji założonego przez ustawodawcę celu w postaci szybkości postępowania. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji. PG