II SA/Ol 652/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z 3 grudnia 2020 r. W. K. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Jednocześnie skarżący oświadczył, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje on z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego . Decyzją z "[...]" Burmistrza odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej jako: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a do tego zasiłku, do 31 października 2021 r. uprawniony jest skarżący. Ponadto organ I instancji wskazał, że nie został spełniony warunek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność żony skarżącego istnieje od 54 roku jej życia. Na skutek wniesionego odwołania przez pełnomocnika skarżącego decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty w ten sposób, że przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 marca 2021 r. z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. Jest to skutek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, iż art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Kolegium przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku był fakt uprawnienia do pobierania przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ta negatywna przesłanka istniała do końca lutego 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części, w jakiej nie przyznano wnioskowanego świadczenia za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu prawo do zasiłku w przypadku przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym nie może być pozbawiony prawa do świadczenia od dnia złożenia wniosku, gdyż dokonał wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż skarżący taki wniosek zawarł w skardze, a organ przychylił się do niego w odpowiedzi na skargę. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył on wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 grudnia 2020 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od dnia 1 marca 2021 r., gdyż do końca lutego 2021 r. skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy i go pobierał. Z akt sprawy wynika, że po wniesieniu odwołania, Kolegium prawidłowo poinformowało pełnomocnika skarżącego, pismem z 10 lutego 2021 r., że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie można orzec o przyznaniu prawa do wnioskowanego świadczenia. Wyjaśniono, że jest to jedyna przeszkoda do uwzględnienia wniosku. W oświadczeniu z 9 marca 2021 r. skarżący zrezygnował z przyznanego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w tym też dniu wydana została przez Burmistrza decyzja o uchyleniu z dniem 1 marca 2021r. decyzji z "[...]" przyznającej skarżącemu ten właśnie zasiłek. W związku z tym nie można było przyznać skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bowiem do 28 lutego 2021 r. zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Wbrew przekonaniu skarżącego, w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie złożył on skutecznie wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż uchylenie decyzji warunkował przyznaniem najpierw świadczenia pielęgnacyjnego, którego organ I instancji mu odmówił. Wraz z odmową wniosek skarżącego stawał się bezprzedmiotowy, gdyż organ II instancji nie był właściwy do jego rozpatrzenia. Sąd stoi na stanowisku, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącemu nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miał już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym ich brzmienie jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określonego wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie, zmiana lub wygaśnięcie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio przyznanego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i barku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19, z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20). Taką interpretację art. 24 ust. 2 potwierdza też uzasadnienie wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA), w którym NSA rozpatrując zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wyjaśnił, że "zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować." Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym wcześniej prawem strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowisko to jest spójne z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18. W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna (tu: specjalnego zasiłku opiekuńczego ). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ. w CBOSA) NSA stanął również na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. W związku z tym, w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Z wyroków tych wynika, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia. Przy czym rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania wcześniejszego świadczenia. Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżący pobrał specjalny zasiłek opiekuńczy do końca lutego 2021 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest możliwość kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. W ocenie składu orzekającego nie ma podstaw prawnych do takiego działania. W wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie dostrzegł, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym wcześniej prawem strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z drugiej strony, jeżeli skarżącemu został wypłacony specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie obowiązującej decyzji, to należy uwzględnić, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. można żądać zwrotu tylko świadczeń nienależnie pobranych. Okoliczności te przemawiają także przeciwko przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym realizowane było prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sądowi znany jest oczywiście pogląd odmienny wyrażający się w stanowisku, że sama gotowość do rezygnacji ze świadczenia w niższej wysokości umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku, pomimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej np. specjalny zasiłek opiekuńczy. Możliwości takiej nie można wykluczyć, bo przecież są sytuacje szczególne, których przewidzieć nie można, jednak w rozpoznawanej sprawie tego typu sytuacja nie zaistniała. Przypomnieć należy, że skarżący 19 listopada 2020 r. złożył wniosek o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego, by następnie po przyznaniu mu tego zasiłku i upływie kilkunastu dni wnioskować o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i warunkowo rezygnować z przyznanego na jego wniosek zasiłku. Takie postępowanie musi budzić przynajmniej niezrozumienie i brak możliwości jednoznacznego odczytania intencji skarżącego. Zwrócić należy uwagę też na to, że Kolegium bardzo szybko, po przekazaniu sprawy do rozpoznania, bo pismem z 10 lutego 2021 r. poinformowało pełnomocnika skarżącego, że jedyną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pomimo takiego stanowiska organu odwoławczego rezygnacja z przyznanego wcześniej specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła dopiero 9 marca 2021 r. Tak więc nie można uznać aby w tym czasie stanowisko skarżącego było jednoznaczne, co do tego, które świadczenie chce on pobierać. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.