III SA/Wr 322/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Magdalena Jankowska Szostak, Protokolant Referent stażysta Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie D. I. P. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z 8 sierpnia 2020 r., złożonym w ramach konkursu horyzontalnego Innowacyjne przedsiębiorstwa (w ramach RPO WD 2014-2020 , Oś priorytetowa 1. Przedsiębiorstwa i innowacje, Działanie 1.2. Innowacyjne przedsiębiorstwa), S. Sp. z o.o. (dalej: Wnioskodawca, Skarżący, Spółka) wystąpiła o dofinansowanie projektu po nazwą "[...] S. Sp. z o.o." Pismem z 10 marca 2021 r. Dolnośląska Instytucja Pośrednicza (dalej: Instytucja, DIP) poinformowała Wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu wskazując, że projekt nie spełnił kryteriów określonych obligatoryjnych. Wnioskodawca pismem z 25 marca 2021, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz.U. z2020 r., poz. 694) – dalej: ustawa o Covid, wystąpił z prośbą o przedłużenie terminu na złożenie protestu od oceny merytorycznej o 30 dni tj. do 28 kwietnia 2021 r. Wskazał, że na skutek wystąpienia COVID-19 niemożliwe jest wniesienie przez Spółkę protestu w pierwotnym terminie tj. do 28 marca 2021 r., bowiem aktualna sytuacja pandemii uniemożliwia podjęcie działań niezbędnych dla przygotowania pisma, tj. zgromadzenie stosowanych informacji i danych oraz przeprowadzenie skutecznych konsultacji prawnych, w ciągu 14 dni. Pismem z 29 marca 2021 r. DIP poinformowała wnioskodawcę o przedłużeniu terminu na wniesienie protestu do 27 kwietnia 2021 r. Pismo doręczono za pośrednictwem systemu [...] w dniu 30 marca 2021 r. Spółka w dniu 28 kwietnia, za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożyła protest. Instytucja pismem z 10 maja 2021 r. poinformowała Wnioskodawcę o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia z uwagi na wniesienie go po terminie żądając stwierdzenia przez Sąd , że złożony przez nią 28 kwietnia 2021 r. protest został bezpodstawnie pozostawiony bez rozpatrzenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję. Zarzuciła, że DIP nie wzięła pod uwagę, iż Spółka wnosiła o przedłużenie terminu do wniesienia protestu o 30 dni. Organ nieprawidłowo dokonał przesunięcia terminu jedynie o 29 dni, Gdynie wziął pod uwagę normy art. 57 § 4 k.p.a., zgodnie z którą, jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy, ani sobotą. Skarżący wskazał, że pierwotny termin do złożenia protestu przypadał w niedzielę, stąd wnioskował o przesuniecie terminu do 28 kwietnia 2021r. i w tym dniu złożył protest. Ponadto, zdaniem skarżącego, zastosowanie w stosunku do niego 29-dniowego przedłużenia terminu było krzywdzące i naruszało zasadę równego dostępu do środków unijnych, gdyż pozostali wnioskodawcy otrzymywali przesunięcia terminu zgodnie w wnioskowanymi datami, które obejmowały okres dokładnie 30 dni. Zdaniem Spółki protest został wobec powyższego złożony w terminie, w szczególności, że kontaktuj ąc się telefonicznie uzyskała informację w DIP, że przesunięcia terminów są akceptowane w sposób automatyczny i DIP wyraża zgodę na przesunięcia 30-dniowe. W odpowiedzi na skargę DIP wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że wniosek Skarżącego o przedłużenie nie zawierał przedstawienia konkretnych okoliczności uniemożliwiających mu zachowanie terminu na złożenie protestu, zas Instytucja poddając ten wniosek ocenia uznała, że zasługuje na częściowe uwzględnienie i przedłużyła termin o 29 dni. DIP podkreśliła, że przedłużenie terminu do złożenia protestu i jego ewentualny zakres czasowy podlega uznaniu Instytucji, która oceia zasadność wniosku oraz podniesione w nim okoliczności. Ponadto wbrew twierdzeniom Skarżącego pierwotny termin na wniesienie protestu nie przypadał w niedzielę, zaś Spółka powzięła wiedzę o sposobie rozstrzygnięcia jej wniosku już w dniu 30 marca 2021 r. trj. Na 28 dni przed upływem nowego terminu i nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń co do okresu, na który wydłużono termin na złożenie protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich ustaw szczególnych zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U z 2018 r. poz. 1431 ze zm.) – dalej: ustawa wdrożeniowa lub "u.z.r.p.", która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego, a także tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie: - ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.); - negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 u.z.r.p.); - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 u.z.r.p.; - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 u.z.r.p.; - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p. Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 u.z.r.p.) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu. Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 u.z.r.p.). W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej informacji stanowił art. 59 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym protest pozostawia się bez rozpatrzenia, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 45 ust. 5, został wniesiony po terminie. W myśl art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 45 ust. 4. Jednocześnie, z uwagi na możliwe utrudnienia w dochowaniu ustawowego terminu na wniesienie protestu w sytuacji spowodowanej epidemią COVID-19, ustawodawca przewidział w powołanej ustawie z dnia 3 kwietnia 2020 r. o COVID, rozwiązania pozwalające na uwzględnienie tych utrudnień i umożliwienie wnioskodawcom wnoszenia środka zaskarżenia w dłuższym okresie. I tak, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, w przypadku gdy na skutek wystąpienia COVID-19 niemożliwe lub utrudnione jest wniesienie protestu, jego uzupełnienie lub poprawienie w nim oczywistych omyłek, w terminach, o których mowa odpowiednio w art. 54 ust. 1 lub 3 ustawy wdrożeniowej - właściwa instytucja może, na uzasadniony wniosek wnioskodawcy, przedłużyć termin odpowiednio na wniesienie protestu, jego uzupełnienie lub poprawienie w nim oczywistych omyłek, jednak nie dłużej niż o 30 dni. W przypadku gdy na skutek wystąpienia COVID-19 wniesienie protestu w formie pisemnej jest niemożliwe lub znacznie utrudnione, protest może zostać wniesiony w postaci elektronicznej pozwalającej na jej utrwalenie na trwałym nośniku lub w systemie teleinformatycznym. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, właściwa instytucja, w informacji, o której mowa w art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, określa sposób wnoszenia protestów (art. 18 ust. 2 i 3 ustawy). Przytoczona regulacja nie tylko daje właściwej instytucji, w związku z wystąpieniem epidemii COVID-19, podstawę do przedłużenia terminu na złożenie protestu, ale także określa ramy czasowe takiego przedłużenia oraz warunki, na jakich może to nastąpić. Aby zostały one spełnione, wnioskodawca musi, w świetle tego przepisu, nie tylko złożyć wniosek, ale także go uzasadnić. Uzasadnienie wniosku jest jego istotnym elementem, bowiem podlega ono ocenie organu, który w zależności od wskazanych w tym wniosku indywidualnych okoliczności wnioskodawcy może orzec o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu oraz – w ramach ustawowo wyznaczonych granic czasowych (maksymalnie 30 dni) – określić w jakim zakresie dokonuje przedłużenia terminu. Przywołana regulacja prawna nie daje w tej kwestii podstaw do automatyzmu, na który powołuje się strona skarżąca. Sama tylko okoliczność wystąpienia utrudnień w terminowym złożeniu protestu wobec epidemii Covid-19 nie przesądza ani o konieczności uwzględnienia każdego wniosku, ani nie wiąże organu w zakresie wnioskowanego okresu przedłużenia, jest ona bowiem jedynie uzasadnieniem wprowadzenia w ustawie o Covid przytoczonej regulacji, natomiast warunki jej zastosowania organ ma prawo i obowiązek każdorazowo odnosić do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy, opisanej we wniosku o przedłużenie terminu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że przedstawione przez Skarżącego uzasadnienie wniosku o przedłużenie terminu na złożenie protestu sprowadzało się do powołania się na niemożność złożenia środka odwoławczego w terminie z uwagi na to, że pandemia uniemożliwiała mu zebranie stosowanych informacji oraz danych i przeprowadzenie konsultacji prawnych, niezbędnych do przygotowania pisma, w ciągu 14 dni. Organ wyznaczając ostateczny termin na złożenie protestu do 27 kwietnia 2021, tj. o 29 dni liczonych od upływu pierwotnego terminu na wniesienie protestu (29 marca), dokonał wydłużenia w prawie maksymalnym dopuszczalnym rozmiarze, choć o jeden dzień krócej, niż wnosił Wnioskodawca. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przywołane we wniosku okoliczności, trudno uznać takie działanie za wykraczające poza granice uznania dopuszczalnego w ramach swobody, jaką dysponuje Instytucja przy ocenie wniosku złożonego w trybie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o Covid. Obowiązującą w postępowaniu konkursowym, prowadzonym na podstawie ustawy wdrożeniowej, zasadę przejrzystości należy odczytywać jako nakaz takiego ukształtowania procedury konkursowej oraz warunków formalnych i merytorycznych, które będą zapewniały wszystkim wnioskodawcom nieutrudniony dostęp do istotnych w tym postępowaniu informacji, których treść będzie jednoznaczna i zrozumiała. Przesłana Skarżącemu w niniejszej sprawie informacja z 29 marca 2021 r. nie narusza tej zasady. Skarżący bowiem, podobnie jak inni uczestnicy postępowania, występujący o przedłużenie terminu na wniesienie protestu, otrzymał skierowaną do niego indywidualnie jednoznaczną informację o granicznej dacie wyznaczonej mu na wniesienie protestu w wydłużonym terminie, którą wręcz oznaczono wytłuszczoną czcionką. W rozpoznawanej sprawie nie można również mówić o naruszeniu zasady równego traktowania, a w konsekwencji niezagwarantowania Skarżącemu prawa dostępu do możliwości finansowania ze środków UE. Wspomniany wyżej brak podstaw do oczekiwania od Instytucji automatyzmu w kwestii wydłużenia terminów na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o Covid, wynikający z konieczności indywidualnej oceny wniosków i powołanych w nich okoliczności, nie pozwala dopatrzyć się naruszenia tej zasady przez sam fakt nieuwzględnienia wniosku Skarżącego w pełnym zakresie, nawet gdyby wnioski innych uczestników konkursu zostały uwzględnione w całości. Spółka na takich samych zasadach, jak inni wnioskodawcy mogła skorzystać i skorzystała z możliwości zwrócenia się o wydłużenie terminu na wniesienie protestu, przy czym od jej decyzji zależała treść wniosku oraz podniesiona w nim argumentacja. Co istotne, informację o wydłużonym terminie Skarżący otrzymał już 30 marca 2021r. i aż do dnia upływu wskazanego w niej terminu tj. przez 28 dni, nie zgłosił do niej żadnych zastrzeżeń, jak również nie w podał okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że skrócenie dodatkowego okresu na złożenie protestu, w stosunku do wnioskowanego przez Spółkę, mogło istotnie wpłynąć na jej zdolność do złożenia środka odwoławczego. Fakt wniesienia protestu z jednodniowym opóźnieniem tj. 28 kwietnia 2021 r. wskazuje natomiast raczej na niedopatrzenie ze strony Wnioskodawcy i niedokładne zapoznanie się z pismem DIP. Na wnioskodawcy startującym w konkursie o dofinansowanie ze środków unijnych spoczywa zaś obowiązek dochowania należytej staranności zarówno w odniesieniu do treści składanych dokumentów, jak również wymogów formalnych oraz terminów wyznaczonych procedurą konkursową. Odstąpienie przez DIP od stosowania określonych wymogów proceduralnych lub konsekwencji ich naruszenia w stosunku do niektórych wnioskodawców, poza przypadkami wyraźnie przewidzianymi w procedurze konkursowej, byłoby właśnie wyrazem naruszenia zasady równego traktowania. Odnosząc się końcowo do podniesionego w skardze zarzutu, iż organ wyznaczając Spółce ostateczną datę dla wniesienia protestu pominął zasady obliczania terminów, zawarte w art. 57 § 4 k.p.a. Sąd wskazuje, że przepis ten nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania. W rozpoznawanej sprawie Skarżący otrzymał informację o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie drogą elektroniczną, poprzez system [...], w dniu 15 marca 2021 r. , który przypadał na poniedziałek. Wbrew zatem podniesionym w skardze zarzutom, końcowy termin na złożenie protestu upłynął również w dzień roboczy tj. w poniedziałek 29 marca 2021 r. Także wyznaczony przez DIP dzień końcowy przedłużenia terminu, nie wypadał dzień wolny od pracy.